공자의 분권적 제한군주정과 영국 내각제의 기원

- 윌리엄 템플의 중국 내각제 분석과 찰스2세의 헌정개혁 -

황태연(동국대 정치외교학과)

<목 차>

I. 서

II. 공자의 공감적 ‘무위지치’와 분권적 군신공치론

1. 공자의 도: ‘공감’ 개념으로 일이관지하는 학식체계

2. 공감적 무위지치의 이상적 권력분립과 제한군주정

III. 중국의 역대 내각제와 조선의 규장각

1. 명조 내각제의 유래와 발전

2. 명조 내각의 조직과 권한: 표의권과 수보체제의 확립

3. 공자의 ‘군신공치’ 철학과 명대 내각제의 평가

4. 청조의 내각제 계승과 변형

5. 조선의 규장각은 ‘내각’이었나?

IV. 윌리엄 템플의 중국 내각제 분석과 영국 내각제의 설계

1. 1679년 전후 유럽인들의 중국 내각제 인식

2. 템플의 공자숭배와 중국내각제 분석

3. 템플의 영국 내각제 계획

V. 찰스2세의 1679년 헌정개혁: ‘새 추밀원’과 원형 내각제의 탄생

1. ‘The King in Council’의 선언: 내각제와 제한군주정의 디자인

2. 템플과 찰스2세의 내각제 개혁은 실패했나?

3. 템플 내각제의 영향: 명예혁명 이후 내각제와 수상체제

V. 결론

I. 서

1679년 4월 21일 영국의 찰스2세는 전 유럽을 ‘경천동지’시키는 ‘새 추밀원 창설에 관한 선언’(A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council)을 발표했다. 내용인즉슨, 오늘부로 비서·보좌 기능의 기존 추밀원을 폐지하고, 내일부로 “이 나라 안에서 알아주는 능력, 중요성, 존경을 갖춘 5명의 하원의원들”도 참여시킨 ‘새 추밀원’(New Privy Council)을 창설하고, 국왕은 앞으로 “이 추밀원의 항상적 조언에 의해 그의 왕국을 다스리겠다”는 것이었다. 국왕이 스스로 ‘통치권을 새 추밀원 위원들과 분담하겠다’고 선언한 것이다. 따라서 이 날은 영국에서 최초로 ‘내각제적 제한군주정’이 탄생하는 순간이었다.

당시 찰스2세는 왕정복고(1660) 이래 최악의 정치적 궁지에 몰려 있었다. 그는 영국을 뒤흔든 신·구 종교세력 간의 권력투쟁에서 자신과 마찬가지로 가톨릭교도인 동생 요크공작(훗날 제임스2세)의 왕위계승권을 지키기 위해 암암리에 가톨릭 왕위계승권을 두둔하다가 의회의 국교회(성공회)세력으로부터 대타격을 당한 상태였기 때문이다. 찰스2세는 불리한 정국을 돌파할 최선의 방도로 이 새 추밀원 창설을 선택한 것이다.

찰스2세를 위해 배후에서 이 헌정개혁을 기안해준 사람은 그가 해외로부터 구원투수로 불려 들인 영국의 대大외교관이자 ‘철학적’ 문필가인 윌리엄 템플 경(Sir William Temple, 1628-1699)이었다. 템플은 이미 17세기말에 희랍철학을 ‘따분한 것’으로 물리치고 과감하게 ‘공자숭배’와 ‘중국예찬’을 공개 천명함으로써, 18세기 중반에야 공자열풍에 휩싸이는 유럽 계몽주의를 선취한 선각적 ‘자유사상가(free-thinker)’였다. 그는 1679년 헌정개혁을 기획하기 훨씬 전에 니우호프(John Nieuhoff)의 《네덜란드연합주의 동인도회사로부터 북경 또는 중국황제에게 파견된 사절단》(1669), 웹(John Webb)의 《중국의 유구성, 또는 중국제국의 언어가 원초적 언어일 개연성에 관한 역사적 논고》(1669), 나바레테(Domingo F. Navarrete)의 《중국제국의 보고》(1676) 등, 당시 영국 안팎에서 쏟아져 나오던 수많은 중국 및 공자 관련 서적들을 열독했었다. 템플은 공자를, 인류의 철학방향을 “자연에 대한 쓸모없는 사색으로부터 도덕에 대한 사색으로 교정하는 설계를 개시했던 위대한” 철학혁신자로 발견하고 공자보다 80여년 내지 120여년 뒤에 태어난 소크라테스와 플라톤의 유사한 철학혁신과 도덕철학도 공자의 이런 영향을 받았을 것으로 추정하는 한편, 중국제국을, 크세노폰·플라톤·모어·베이컨·캄파넬라·해링턴 등 모든 유럽철학자들의 상상적 유토피아를 극克하는 ‘실존하는 유토피아’로 찬탄해마지않았다. 그가 찰스2세의 헌정개혁에 중국의 내각제를 도입한 것은 이러한 뜨거운 공자숭배와 열광적 중국찬양의 당연한 귀결이었다.

그러나 템플은 찰스2세에게 내각제를 설명해주는 과정에서 중국을 일절 언급하지 않은 것으로 보인다. 이것은 찰스2세의 선언문에도 중국의 선례가 예시되지 않고 있고, 또 훗날 이 제도를 설명하는 템플의 《회고록》에서도 중국에 대한 언급이 보이지 않는 점에서 확실한 것 같다. 이것은 개신교와 가톨릭 간의 사생결단, 개신교 안에서도 국교회와 비국교회 간의 유혈투쟁 등 기독교 종파들 간에도 털끝만 한 교리 차이로 서로 죽이는 살벌한 정치국면에서 조야를 설득해야 할 헌정개혁과 관련하여 멀고먼 동아시아국가의 이교 냄새를 풍기지 않는 것이 좋을 것이라는 그의 전술적 판단 때문으로 보인다. 대신 템플은 찰스2세의 저 선언이 세상을 경천동지시킨 것에서 알 수 있듯이 유사한 관행이나 통례가 유럽에 전무했을지라도 듣기 편하게 ‘있지도 않는’ 영국과 유럽의 통례를 들어 찰스2세와 영국인들을 설득하려고 하고 있다. 그러나 당시의 중국전문가들이 이 헌정개혁을 보거나, 독자들이 템플의 공자 및 중국 관련 에세이들을 보면, ‘새 추밀원’ 계획이 어디서 유래했는지를 대번에 알 수 있다. 템플은 니우호프 등의 저작에 힘입어 두 편의 중요한 철학에세이에서 직접 중국의 내각제와 제한군주정을 정밀하게 분석하며 거듭 찬양하고 있기 때문이다.

중국은 명나라 초기(제3대 성조 영락제, 1402-1424)부터 청나라 말기까지 약 500년간 오랜 전통의 독임제적(monocratic) 승상제를 버리고 집체적(collegial) 내각제를 창설하여 이에 입각한 국가운영으로 유례없는 번영을 누렸다. 왕의 직접통치, 즉 ‘친정親政’을 위험한 것으로 부인하고 실질적 치국권治國權을 쥔 내각대학사들의 ‘표의권票擬權’(정책발의·의정권)과 황제의 ‘비홍권批紅權’(비준권)을 분립시킨 중국의 내각제와 제한군주론은 처음에 황제가 처리해야 할 국무의 과중 때문에 자연스럽게 발전되어 관례로 굳어졌고, 천자의 영유권과 현신의 치국권을 나눈 공자의 ‘무위지치無爲之治’의 이상적理想的 권력분립·제한군주론에 의한 정치철학적 정당화를 통해 마침내 정상적 관습헌법으로 확립되었다. 공자의 ‘무위지치’ 사상은 ‘유이불여有而不與’(임금은 ‘영유하나 간여하지 않는다’)라는 순우舜禹의 통치철학에 입각하여 천자의 영유권과 현신의 치국권을 나누는 권력분립을 정치적 이상으로 삼는다. 이런 한에서 공자의 ‘무위지치’와 ‘유이불여’ 사상은 자연발생적 내각제를 위해 ‘준비된’ 사상인 반면, 역으로 이 자연발생적 내각제는 ‘무위지치’ 이념의 ‘예정된’ 제도였다.

역사를 되돌아보면, 중국의 이 내각제는 선교사들과 윌리엄 템플을 통해 영국으로 건너가 영국의 헌정체제를 근대화시켰고, 이후 영국에서 정교한 발전을 거듭하여 다시 유럽과 세계로 확산되는 과정에서 다시 동아시아로 되돌아온 것이다. 이렇게 보면, ‘나간 것’은 까맣게 잊고 ‘들온’ 것만 생각하며 그간 마냥 서구지상주의로 내달려온 동아시아 지성들의 그 만연된 문명적 열등의식과 ‘양물숭배’ 풍조는 그리 큰 ‘역사적 이유’가 있는 것이 아닌 반면, 오늘날 동아시아의 눈부신 ‘부상’이 오히려 150년 만에 다시 일어서는 ‘재기’ 또는 ‘부활’로서 정당한 ‘역사적 이유’가 있음이 새로이 깨닫게 될 수 있을 법하다.

이 글에서 필자는 먼저 공자의 무위지치 사상을 그의 공감(‘恕’)이론과 관련시켜 정밀하게 분석하고, 이로써 그 이상적 권력분립과 제한군주정의 제도적 진수를 도출해낼 것이다. 그런 다음, 중국의 역사적 내각제를 분석하고 공자의 무위지치 이념이 이 제도의 철학적 정당화에 실제로 동원되어 오랜 세월 이 내각제를 사상적으로 뒷받침해주었음을 입증해 보일 것이다. 정조에 의해 규장각에도 도입된 바 있는 중국의 이 내각제에 대한 논의는 다각도로 심층적 재론이 불가피하여 좀 길어질 수밖에 없을 듯하다. 비非동양사학계 학자들에게 중국의 내각제는 대개 처음 듣는 사실史實인 데다, 필자가 아는 한에서 한국의 동양사학계에서마저도 이를 ‘정면으로’ 다룬 단 한 편의 논문이 나온 적이 없고, 또 중국과 대만의 내각제 연구서들도 모두 다 황종희黃宗羲(1610-1695)의 - ‘망국의 충격’에서 빚어진 - 근거 없는 내각제 비방에 오염되었고 연구자들 자신의 문명적 열등의식에 의해 너무나도 왜곡된 통에 예외 없이 - 17세기말에 영국을 혁신시킬 정도의 위력을 지닌 - 중국 내각제의 장점을 꿰뚫어볼 안목을 결하고 있기 때문이다.

이어서 필자는 윌리엄 템플의 공자 논의와 중국제도 분석을 상세히 살펴볼 것이다. 이를 바탕으로서 그의 헌정개혁 디자인 및 찰스2세의 선언 내용과 ‘원형 내각제’의 운용과정을 정밀 분석할 것이다. 그리고 아울러 찰스2세의 근대적 원형 내각제가 그를 뒤이은 제임스2세에 의해 파괴된 뒤 어떻게 명예혁명을 거쳐 다시 복원되는지를 분석할 것이다. 이에 덧붙여 그 이후 영국 특유의 정치과정을 통해 자연발생적으로 내각의 통치권만이 아니라 내각각료의 임명에 관한 권한마저도 왕의 손을 떠나 중국 대신회의의 ‘내각대학사 회추會推’처럼 의회의 ‘추천’으로 전환되고, 중국의 ‘수보首輔’나 ‘수상首相’처럼 마찬가지로 자연발생적으로 영국의 ‘수상(prime minister)’이 산생됨으로써 중국 내각제와 유사한 최고발전 단계에 도달한 다음, 동아시아 유교문명권에 결여된 영국 특유의 ‘의회제도’의 바탕 위에서 의회에 대한 내각의 연대책임과 수상의 장관지명권을 근간으로 하는 오늘의 민주적 ‘의원내각제’로 발전하여 중국의 내각제를 넘어섰는지를 간단히 스케치할 것이다.

II. 공자의 공감적 ‘무위지치’와 분권적 군신공치론

1. 공자의 도: ‘공감’ 개념으로 일이관지하는 학식체계

주지하다시피, 공자는 ‘자신의 도’를 ‘일이관지’한다고 말하고 증삼은 ‘공자의 도’를 ‘충서忠恕’로 해석했다. 이 ‘충서’는, 수천 년 동안 다양한 해석이 있어왔지만 오늘날 새로운 해석에 따르면, ‘서恕개념에 충실한 것’이다. ‘공자의 도’로서의 ‘충서’, 즉 ‘서 개념에 충실忠實한 것’은 ‘서 개념 하나로 모든 것을 관통하는 것’을 뜻한다. 즉, ‘서’ 개념에 대한 ‘충실성’은 ‘서’ 개념 하나로 처음부터 끝까지 모든 것을 관통하여 설명해내는 ‘일관성’을 가리킨다. 또한 ‘서恕’는 자기를 미루어 남에게 이르는 추리적 ‘사유思惟’ 작용이나 소위 역지사지易地思之의 이성적 사유작용을 뜻하는 것도 아니고, 또 벌써 완성된 덕성인 ‘인仁’을 뜻하는 것도 아니다. 그간의 그릇된 해석들을 다 물리치고 정밀하게 풀이하면, ‘서’는 감성작용으로서의 ‘공감’, ‘교감’, ‘감응’을 뜻한다. 따라서 공자의 도는 공감 개념 하나로 천하의 모든 사회현상을 관통하여 체계화하는 것이다.

《論語》〈里仁〉(4-15). “子曰 參乎! 吾道一以貫之. 曾子曰 唯. 子出 門人問曰 何謂也? 曾子曰 夫子之道 忠恕而已矣.”

참조: 황태연, “孔子의 共感的 無爲·現世主義와 西歐 寬容思想의 東亞細亞的 起源”, 《유교 신르네상스 儒敎的 新復興 제3분과 논문집》, 2012년 유교문화권 국제학술회의 (2012. 11. 16-17. 성균관대학교 유학대학 개최), 10-11쪽.

참조: 황태연, “孔子의 共感的 無爲·現世主義와 西歐 寬容思想의 東亞細亞的 起源”, 12-15쪽.

그렇다면, 이것은 하늘과 땅의 관계, 하늘과 인간의 관계, 땅(자연)과 인간의 관계, 남녀관계, 부자관계, 형제관계, 붕우관계, 치자와 피치자의 정치관계 등 인간관계 일반이 다 ‘이성’이나 유위有爲의 ‘언어행위’가 아니라, 무위無爲의 감성적 ‘공감’ 개념으로 설명되어야 한다는 말이다. 모든 자연적·사회적·정치적 관계는 ‘공감’ 하나에 의존하여 완벽하게 작동하고, 공감이 실패할 때만 예외적으로 부자연스런 유위의 ‘정형政刑’과 언어행위가 필요할 뿐이다. 공감은 맹자가 말하는 사단지심의 ‘공감감정’을 낳고, 이 공감감정 중 ‘시비지심’은 도덕‘의식’이나 실천‘이성’ 이전에 인간의 마음과 행동의 잘잘못을 즉각적으로 판별하고 인간행동을 조율하는 천성적 ‘공감미감共感美感’이 낳는 직감적 ‘가부可否감정’이기 때문이다. 적당한 장소가 아니라서 논의를 생략하지만, 맹자의 ‘시비지심’은 섀프츠베리, 허치슨, 흄, 스미스 등의 ‘동조감과 거부감’(approbation & disapprobation)이고, ‘시비지심’의 ‘직감적 가부감정’은 이들의 ‘기분 좋다’, ‘기분 나쁘다(agreeable, disagreeable)’는 도덕감각적 느낌과 상통한다.

참조: 황태연, “孔子의 共感的 無爲·現世主義와 西歐 寬容思想의 東亞細亞的 起源”, 19쪽.

따라서 공자는 지인知人·인사·덕치의 리더십도 다 공감 및 공감감정으로 설명한다. 공감은 사람과 사람의 관계에서 서로에 대해 호감과 애착을 낳고, 상대방에게 자기보다 나은 것이 있다면 이것을 ‘선망’하게 만들고, 한 걸음 나아가 ‘본받고 모방’하게 만든다. 특히 공감적 선망의 대상이 가치나 덕성이라면 호감에 공감미학적 시비지심의 동조감이 더해지면서 본받는 모방의 성향은 더욱 강렬하다. 이것을 공자는 인사정책과 솔선수범의 리더십에 적용한다. 공자는 지식의 핵을 ‘지물知物’에서 방향을 돌려 ‘지인知人’으로 규정하면서 인간의 공감적 모방 경향을 지목한다.

번지가 지知에 대해 물었다. 공자는 “지인(사람을 아는 것)이다”라고 답했다. 번지가 알아듣지 못하자 공자는 “곧은 사람을 등용하여 이 사람을 굽은 사람들과 섞어놓으면 굽은 자들을 곧게 만들 수 있다”고 말했다. 번지가 물러나 자하를 보고 말하기를, “아까 선생님을 알현하고 지에 대해 물었는데, 선생님께서 ‘곧은 사람을 등용하여 이 사람을 굽은 사람들과 섞어놓으면 굽은 자들을 곧게 만들 수 있다’고 하시던데, 이게 무슨 말인가?”라고 물었다. 자하는 “말뜻이 풍부하구나! 순임금은 천하를 영유하고 무리에서 가려 뽑아 고요를 등용하니 불인자들이 사라지게 되었다. 탕임금이 천하를 영유하고 무리에서 가려 뽑아 이윤을 등용하니 불인자가 사라졌다고”고 말했다.(樊遲 ... 問知. 子曰 知人. 樊遲未達 子曰 擧直錯諸枉 能使枉者直. 樊遲退 見子夏曰 鄕也吾見於夫子而問知 子曰 ‘擧直錯諸枉 能使枉者直’ 何謂也? 子夏曰 富哉言乎! 舜有天下 選於衆 擧皐陶 不仁者遠矣. 湯有天下 選於衆 擧伊尹 不仁者遠矣.)

《論語》〈顔淵〉(12-22).

‘지인’의 지식이란, 사람이 선한 사람을 본받는 공감적 모방의 천성이 있고 이 능력을 바탕으로 선한 것을 모방한다는 것을 아는 것이요, 또 이것을 활용하여 곧은 자들을 발탁하여 굽은 자들과 섞어 쓰면, 굽은 자들이 곧은 자들의 덕성에 공감하여 곧은 자들을 모방하다가 스스로도 곧아져서 다 곧은 사람이 되기 때문에 불인자들을 없앨 수 있다는 것을 아는 것이다. 이 모방은 호감에 근거한 공감적 선망과 동조감에서 나온다. 따라서 주로 ‘감정’과 공감에 기초한 이 실천적 앎만을 말하는 맹자의 ‘지智’는 주로 ‘감각’과 사유에 기초한 대상적 앎까지 포괄하는 공자의 ‘지知’와 다르다. 그러므로 실천적 ‘지智’는 도덕론의 대상이고, ‘대상적 앎’은 인식론의 대상일 뿐이다.

공자는 주지하다시피 이와 같은 논법을 정치적 리더십 문제에도 응용한다. 공감적 감화력과 모방심을 활용한 솔선수범의 리더십에 관해서는 여러 어록들이 있다. 애공이 “어떻게 하면 백성이 복종합니까?”라고 묻자, 공자는 “곧은 사람을 등용하여 이 사람을 굽은 사람들과 섞어놓으면 백성이 복종하고, 굽은 자를 등용하여 곧은 자들과 섞어 놓으면 백성들이 불복합니다”고 대답한다.(哀公問曰 何爲則民服? 孔子對曰 擧直錯諸枉 則民服 擧枉錯諸直 則民不服.) 또 애공이 ‘정치(爲政)’에 대해 묻자, 공자는 “정사는 바른 것입니다. 임금이 바르게 하면 백성은 정사를 따릅니다. 임금이 하는 것을 백성은 따릅니다. 임금이 하지 않으면 백성이 무엇을 따르겠습니까?(政者 正也. 君爲正 則百姓從政矣. 君之所爲 百姓之所從也. 君所不爲 百姓何從?)”라고 답한다.

《論語》〈爲政〉(2-19).

《禮記》〈哀公問 第二十七〉. ‘정사’에 대한 계강자의 질문에 대해서도 공자는 유사한 답변을 해준다. “정사란 바름입니다. 당신이 바름으로 이끌면, 누가 감히 바르지 않겠습니까?”라고 대답한다.(季康子問政於孔子. 孔子對曰 政者 正也. 子帥以正 孰敢不正?) 《論語》〈顔淵〉(12-17).

인간들 간의 이 공감적 감화력으로부터 공자는 단계를 높여 바로 ‘무위지치無爲之治’로 통하는 ‘덕성의 리더십’, 즉 ‘덕치’의 핵심개념을 도출한다.

계강자가 공자에게 정사에 대해 물어 말하기를, “무도한 자를 죽여 도를 갖추게 한다면 이것은 어떻겠습니까?”라고 했다. 공자가 대답하기를, “정치를 하면서 어찌 형살刑殺을 씁니까? 당신이 선해지려고 하면, 백성도 선해지게 됩니다. 군자의 덕은 바람이고, 소인의 덕은 풀입니다. 풀은 그 위로 바람이 불면 반드시 들어 눕습니다”라고 했다.(季康子問政於孔子曰 如殺無道 以就有道 何如? 孔子對曰 子爲政 焉用殺? 子欲善而民善矣. 君子之德風 小人之德草. 草上之風 必偃.)

《論語》〈顔淵〉(12-19).

공자가 여기서 거듭 ‘풀을 눕히는 바람’으로 강조하는 이 군자적 덕성(즉, ‘대덕’)의 공감적 리더십은 선한 자를 좋아하고 본받으려는 인간들의 공감적 선망·모방 성향에 근거한다. 치자의 솔선수범과 덕성의 공감적 리더십에 입각한 정치, 즉 덕치는 ‘무위지치’의 핵심전제가 된다. 왜냐하면 “한 인간으로 하여금 다른 인간에 무관심할 수 없게” 만드는 인간의 공감능력은 “타인들에게로 뻗쳐지는” 진정한 의미의 “보이지 않는 손”으로서 인간들의 모든 “상호교류”의 “밑바탕에 놓여있는 힘”이기 때문이다.

Frans de Waal, The Age of Empathy. Nature’s Lessons for a Kinder Society (New York: Three Rivers Press, 2009), 222쪽.

사회적 존재로서의 인간의 두 가지 기본욕망은 개체보존을 위한 ‘생존본능의 이기적 욕망’과, 생식·양육·사랑·우애·안전·유희와 인간적 향유(행복)를 위한 ‘사회적 본능의 욕망’이다. 인간의 공감능력은 바로 이 사회적 본능의 일단이다. 완벽화를 위해서 수신과 교육훈련이 필요 없는 인간의 공감능력은, 완벽화를 위해 반드시 수신과 교육훈련이 필요한 ‘반半본능’으로서의 선성善性과 언어능력보다 더 근본적인 본능이다. ‘반본능’으로서의 선성과 언어능력은 이 ‘완전본능’으로서의 공감능력의 지원 없이 완벽화될 수 없다.

‘반본능’은 다윈의 개념을 쓴 것이다. Charles Darwin, The Descent of Man, and Selection in Relation to Sex, in: Charles Darwin, Evolutionary Writings, edited, with an Introduction and Notes by James A. Secord (Oxford/New York: Oxford University Press, 2010), 254-5쪽, 323-5쪽.

그러데 공감능력은 ‘성상근性相近’인 한에서 인간 간에 대동소이하지만, 누군가는 덜하고 누군가는 더 특출할 수 있다. 이것은 인간의 팔다리 능력이 태생적 앉은뱅이와 곰배팔이에서 올림픽 육상챔피언과 권투챔피언까지 차이가 있는 것과 유사하다. 그러므로 사람들 중에는 특출 나게 공감적이어서 능히 살신성인의 선까지 거룩한 대덕을 갖춘 사람이 있을 수 있다. 사람들은 이런 대덕자를 좋아하고 이른바 ‘성인군자’로 우러르고 본받으려고 한다.

따라서 살신성인으로 가장 낮은 데까지 박시제중하는 ‘인자仁者’는 자연히 백성이 높이 우러러 저절로 높아진다. 《예기》에서 공자는 말한다. “인이라는 것은 의의 근본이고 순응의 본체이니, 인을 이룬 자는 존귀하다(仁者 義之本也 順之體也 得之者尊)”. 따라서 특별한 인자는 적이 없고 백성이 우러르니 대중의 민심을 얻어 왕이 될 수 있다. 맹자는 “이런 까닭에 인자仁者만이 마땅히 높은 지위에 있어야 하는 것이니(惟仁者宜在高位), 인애仁愛하지 않으면서 높은 지위에 있으면 이것은 많은 사람들에게 그 악을 퍼트리는 것이다”고 갈파한다. 공감능력이 결여된 지자智者(철인)에게 치자의 지위를 인정한 고대그리스 철학자들과 반대로, 공맹은 공감능력이 뛰어난 인덕자에게만 ‘치자의 권위’의 ‘정통성’을 인정한다.

《禮記》〈禮運〉.

《孟子》〈離婁上〉(7-1). “是以惟仁者宜在高位. 不仁而在高位 是播其惡於衆也.”

그러므로 ‘인덕자’는 권력의 ‘정政과 형벌의 형刑’을 쓰지 않고 백성과 교감하는 예양禮讓의 공감적 규범력만으로 천하를 더 잘 다스릴 수 있다. 공자는 “예양으로 능히 나를 다스릴 수 있을까? 무슨 문제가 있겠느냐? 예양으로 나라를 다스릴 수 없다면, 예를 해서 뭐하랴?”라고 천명한다. 이것은 정형의 권력과 폭력 없이도 예양 또는 읍양揖讓의 - 타고난 시비지심에서 생겨나는 - 공감적 규범성만으로 천하를 다스릴 수 있다는 말이다. 그래서 “읍양으로 천하를 다스리는 것을 예악이라고 한다”는 것이다. 더구나 이 예치禮治는 장기적으로 인위적 정형의 치治보다 더 효과적일뿐더러, 공감적 감화력으로 백성을 격조 높게 만든다. “정으로 이끌고 형으로 다스리면 백성은 모면하려고만 하여 수치심이 없어지고, 덕으로 이끌고 예로 다스리면 수치심도, 격조도 둘 다 갖추게 된다.”

《論語》〈里仁〉(4-13). “子曰 能以禮讓爲國乎? 何有? 不能以禮讓爲國 如禮何?”

《禮記》〈樂記〉. “揖讓而治天下者 禮樂之謂也”

《論語》〈爲政〉(2-3). “子曰 道之以政 齊之以刑 民免而無恥 道之以德 齊之以禮 有恥且格.”

예禮는 덕을 구현하는 수단이다. 그런데 공자는 “대례는 반드시 간소하다(大樂必易 大禮必簡)”고 말한다. “예가 번거로우면 일을 어지럽힌다(禮煩則亂)”. 쉽고 간소한 대례가 임금이 하늘의 소명을 다하는 ‘위인爲仁’, 즉 ‘인덕의 실천’ 수단이라면, 천하의 변경에 사는 백성도 대례를 매개로 임금의 인심仁心을 공감할 수 있다. 이 때문에 임금이 천명대로 불철주야 인심을 다하는 은은하고 그윽한 소리인 ‘대악大樂’이 평이하다 못해 소리 없는 ‘무성지악無聲之樂’이듯이, 임금이 어진 마음을 전달하는 ‘대례大禮’는 간소하다 못해 형체도 없는 ‘무체지례無體之禮’고, 성군의 ‘대상大喪’은 상복을 입지 않고도 뭇 백성의 상에 충심으로 슬픔을 다하는 ‘무복지상無服之喪’이다. 이 삼무三無의 대악·대례·대상(無聲之樂·無體之禮·無服之喪)으로 대덕을 밝히는 대덕자만이 참으로 ‘백성의 부모(民之父母)’로서의 임금이 될 수 있는 것이다. 삼무의 큰 예악이야 말로 “안으로 공감하고 참으로 슬퍼하는(內恕孔悲)” 인심仁心의 표현양식이기 때문이다.

《禮記》〈樂記〉.

《書經》〈說命中〉.

임금의 禮樂은 仁을 전제한다. 참조:《論語》〈八佾〉(3-3). “子曰 人而不仁 如禮何? 人而不仁 如樂何?”.

《禮記》〈孔子閒居〉. ‘夙夜基命宥密’은 《詩經》〈周頌․淸廟之什․昊天有成命〉에서, ‘威儀棣棣 不可選’은〈邶․柏舟〉에서, ‘凡民有喪 匍匐救之’은 〈邶․谷風〉에서 따온 것이다.

《禮記》〈孔子閒居〉. “無聲之樂, 氣志不違. 無體之禮, 威儀遲遲. 無服之喪, 內恕孔悲.”

2. 공감적 무위지치의 이상적 권력분립과 제한군주정

임금과 백성이 ‘무성지악’과 ‘무체지례’로 교감하는 천하는, 아무도 서로 오가지 않고 서로 소통하지 않는 ‘노자’ 식의 두절된 적막강산이 아니라, 무성·무형無聲無形의 마음들이 빛과 소리보다 빠른 속도로 교감하는 ‘보이지 않는’ 거대한 공감대다. 따라서 천명에 따라 불철주야 박시제중의 큰 인심을 베풀기 위해 애쓰는 임금은 이 거대한 공감대의 중심적 ‘위位’를 맡았고 또 이로써 천하에 군림하기에 충분하므로 직접 백성을 통치하는 관직이나 기능적 업무를 수행할 필요가 없다. 대덕을 갖춘 성군聖君은 ‘친정親政’하지 않는다. 모든 관직과 직무는 현신들에게 맡기고 스스로는 백성을 직접 부리지도 않고 이 현신들의 직무에 간여하지도 않는다. 중심의 ‘위’에 있는 임금은 신민들로 하여금 무엇을 하도록 하지도 않고 무엇을 못하게 막지 않는 이른바 ‘무위無爲’ 상황에서 대덕·대도大德大道를 베푼다. 모든 벼슬과 구실을 맡은 현신들도 일반백성들에 대해 가급적 이런 ‘무위의 치’를 최대화하고 유위有爲의 통치를 최소화한다. ‘가장 적게’ 다스리는 것이 ‘가장 잘’ 다스리는 것이다. 말하자면, “대덕은 불관하고 대도는 불기한다(大德不官 大道不器)”. 즉, 대덕을 갖춘 성군은 벼슬을 맡지 않고, 대도를 갖춘 성군은 기능적 구실을 맡지 않는다.

《禮記》〈學記〉.

그러므로 공자는 치국의 ‘벼슬’(관직)과 ‘구실’(기능적 실무)을 둘 다 맡지 않고 공감의 ‘인덕仁德’과 ‘읍양’만으로 만천하에 군림하고 이로써 천하를 화동케 한 순임금과 우임금의 ‘무위지치無爲之治’를 극찬한다.

무위이치자는 순임금이리라! 무엇을 했는가? 자기를 공손히 하고 바르게 남면했을 뿐이다.(子曰 無爲而治者其舜也與! 夫何爲哉 恭己正南面而已矣.)

《論語》〈衛靈公〉(15-5).

여기서 ‘무위’는 성군이 친정을 하지 않고 통치권을 현명한 신하들에게 맡기고 ‘대덕불관 대도불기’의 이념에 따라 벼슬과 구실을 내려놓고 진정으로 천하의 영유자로서 만천하에 제대로 군림하는 지존의 지위로 올라선다는 뜻이다. 또 ‘자기를 공손히 하고 바르게 남면했다’는 것은 신하들에게 벼슬을 주고 이들의 활동상을 - 남쪽은 밝은 곳이기에 - 밝게 알고 읍양하며 신하들의 조례를 받거나, 천하순행을 통해 제후들의 조례를 받으며 군림한다는 뜻이다. 북극에서는 어느 쪽을 봐도 남쪽을 향하듯이, 북쪽을 정의해주는 북극성도 어디에 있든 ‘남면’한다. 마찬가지로 북극성처럼 백성의 향도가 되는 성인군주도 어디를 보아도 밝은 남쪽을 향해 ‘남면’하는 것이다.

또 공자는 이런 이념의 연장선에서 “높고 높도다, 순임금과 우임금은 천하를 영유하고도 이에 간여하지 않았도다!(子曰 巍巍乎 舜禹之有天下也而不與焉)”라고 순·우임금의 ‘무위지치’를 ‘유이불여有而不與’의 이상정치로 극찬했다. ‘임금은 영유하나 이에 간여하지 않는다’는 ‘유이불여’는 임금의 영유권(‘왕권’)과 - 벼슬(官)과 구실(器)을 맡은 - 현신의 통치권(‘신권臣權’)이 분리되어 임금은 신하의 통치행위에 간여하지 않았다는 것을 말하고 있다. 즉, ‘친정親政’을 하지 않고 의상을 드리우고 지켜봤고 이렇게 해도 잘 다스려진다는 말이다. 이것은 하늘과 땅이 - 부모가 자식을 길러주고 조용히 지켜보듯이 - 인간과 산천초목을 조용히 길러주고 보살펴 주면서도 그 삶과 움직임에 간여하지 않음으로써 이들을 편안하게 살찌우는 이치와 같다. 순우의 ‘무위지치’는 하늘과 땅에서 그 이치를 구한 것이다. 그러므로 〈계사하전〉은 “황제와 요순은 (옷을 걷어붙이고 일에 달라붙지 않고 반대로) 옷을 드리우고 가만히 있어도 천하가 다스려졌는데, 이는 무릇 건과 곤(하늘과 땅)에서 그것을 취한 것이다(黃帝堯舜垂衣裳而天下治 蓋取諸乾坤)”고 말한다. 이것은 무왕이 공경대부에게 영토를 분봉分封하고 친정을 그치고 옷을 드리우고 팔짱을 끼고 천하를 다스렸다는 무왕의 ‘수공지치垂拱之治’와도 상통한다. 자기가 믿고 공감하는 신하들로 하여금 천하의 통치를 대신 관장케 하여 이제 천하에 진정으로 군림하며 무위의 ‘읍양’만으로 다스릴 수 있기 때문이다.

《論語》〈衛靈公〉(15-5);〈泰伯〉(8-18).

何晏·邢昺·丁若鏞의 해석에 대한 비판적 논의는 참조: 황태연, “孔子의 共感的 無爲·現世主義와 西歐 寬容思想의 東亞細亞的 起源”, 24쪽 각주.

《易經》〈繫辭下傳〉(2).

《書經》〈周書․武成〉: “작위는 다섯으로 벌리고, 땅은 셋으로 나누고, 관직에는 현인을 세우고, 일에는 능력자를 임하게 했다. 백성들에게 오륜, 식량, 상사, 제사를 중히 여기게 하고, 믿음을 두터이 하고 의리를 밝히고, 덕을 높이고 공에 보답했다. 그러니 의상을 드리우고 팔짱을 끼고 있어도 천하가 다스려졌다(列爵惟五 分土惟三 建官惟賢 位事惟能. 重民五敎 惟食喪祭 惇信明義 崇德報功 垂拱而天下治)”. “땅은 셋으로 나눈다”는 것은 공·후작의 사방백리, 백작의 칠십리, 자·남작의 오십리로 나눈다는 뜻이다.

천자와 군주의 ‘천하국가 영유권’은 순우의 저 ‘유이불여’ 외에도 경전의 여러 곳에서 언급된다. 순임금과 우임금의 이 ‘영유권’의 본질은 과연 무엇일까? 천하의 영유권은 ‘소유권’일까, 소유의 파생권리인 ‘점유권’일까? 임금은 - 시쳇말로 - 천하의 ‘오너’일까, ‘최고경영자(CEO)’일까? 《서경》은 “하늘은 총명하기 그지없고, 성군은 이것을 본받으니, 신하는 공경하여 따르고, 백성은 순종하고 평안하다(惟天聰明 惟聖時憲 惟臣欽若 惟民從乂)”고 말한다. 또 공자는 《중용》에서 “《시경》에 군자는 ... 하늘에서 천록을 받아 백성을 보우하고 백성에게 명하여 하늘로부터 이 명을 펴도다(詩曰 ... 受祿于天 保佑命之 自天申之)’라고 하고 있으므로, 대덕자는 반드시 천명을 받는다(故大德者 必受命)”라고 말했다. 이 ‘왕위천수론王位天授論’을 보면 임금이 ‘오너’ 같다. 그러나 동시에《서경》은 ‘민유방본民惟邦本’을 말하고, “하늘은 우리 백성이 보는 것을 통해 보고, 우리 백성이 듣는 것을 통해 듣는다(天視自我民視 天聽自我民聽)”고 말한다. 따라서 민심이 천심이다. 고로 대덕자가 받는 ‘천명’이란 실은 ‘민심’, 즉 ‘백성의 명령’인 것이다. 나아가 공자는 《대학》에서 이를 더욱 분명하게 말한다.

참조:《論語》〈顔淵〉(12-22)의 ‘舜有天下’와 ‘湯有天下’, 《論語》〈季氏〉(16-1)의 ‘有國有家者’ 등.

《書經》〈說命中〉.

《中庸》(17章) . 詩는 《詩經》〈大雅·假樂〉에서 따왔다.

《書經》〈第二篇 夏書〉〈夏․五子之歌〉.

《書經》〈周書․泰誓中〉.

국가를 영유하는 자는 신중하지 않을 수 없다. 편벽되면 천하에 죽임을 당한다. 《시경》은 ‘은나라가 아직 무리를 잃지 않았을 때는 상제를 대할 수 있었다네, 은나라를 마땅히 거울삼아라, 큰 명은 쉽지 않네’’라고 노래한다. 이는 무리를 얻으면 나라를 얻고, 무리를 잃으면 나라를 잃는다는 것을 말한 것이다. 이런 까닭에 군자는 먼저 덕에 신중하다. 덕을 갖추는 것은 뭇사람들을 얻는 것이고, 뭇사람들을 얻는 것은 땅을 얻는 것이고, 땅을 얻는 것은 재부를 얻는 것이고, 재부를 얻는 것은 효용을 얻는 것이다. 덕이 근본이고, 재부는 말단이다. 근본을 밖으로 보내고 말단을 안으로 삼는 것은 백성들을 다투게 하고 쟁탈을 시행하는 것이다. (有國者 不可以不愼 辟則爲天下僇矣. 詩云 殷之未喪師 克配上帝 儀監于殷 峻命不易. 道得衆則得國 失衆則失國. 是故 君子先愼乎德. 有德此有人 有人此有土 有土此有財 有財此有用. 德者本也 財者末也. 外本內末 爭民施奪.)

《大學》(傳10章).

군주는 덕을 갖추고 이 덕으로 백성을 얻어야만 나라를 영유할 수 있다는 말이다. 맹자도 “제 백성을 얻으면 천하를 얻고 ... 제 백성의 마음을 얻으면 백성을 얻는다(得其民 斯得天下矣 ... 得其心 斯得民矣)”, 또 “하늘이 천하를 주고 뭇사람들이 천하를 주는 것이고, 천자가 천하를 남에게 줄 수 있는 것이 아니다(天與之 人與之 ... 天子不能以天下與人)”고 논변한다. 또 맹자는 이를 바탕으로 민귀군경론民貴君輕論·폭군방벌론·역성혁명론을 피력한다.

《孟子》〈離婁上〉(7-9).

《孟子》〈萬章上〉(9-5).

백성은 가장 귀중하고 사직은 그 다음이고, 임금은 가장 가볍다. 그러므로 들녘의 백성을 얻으면 천자가 된다. ... 제후가 사직을 위태롭게 하면 제후를 갈아치우고 ... 제사를 때맞춰 올려도 가물이 나고 물이 범람하면 사직을 갈아치운다.(民爲貴 社稷次之 君爲輕. 是故得乎丘民而爲天子 得乎丘民而爲天子 ... 諸侯危社稷 則變置 ... 祭祀以時 然而旱乾水溢 則變置社稷.)

《孟子》〈盡心下〉(14-14).

공자와 맹자의 이 논변들을 다 종합할 때, 저 ‘왕위천수론’이라는 위압적 수사修辭의 실체는 ‘왕위민수론王位民授論’이다. 천자는 ‘천민天民’, 즉 ‘하늘같은 백성’으로부터 ‘왕위’를 수여받는다. 따라서 천자는 천하의 ‘오너’가 아니라, 백성이 고용한 ‘CEO’일 뿐이다. 천하의 주권자는 이 ‘왕위민수론’에 따라 ‘천자’가 아니라 ‘천민’이기 때문이다.

이렇게 보면, ‘오너’로서의 백성의 ‘주권’, 최고경영자로서의 군주의 ‘영유권’, 현신의 ‘통치권’의 분리라는 3단계 권력분립이 부각되어 나온다. 이 3단계 권력분립 속의 천자의 지위는 천하의 ‘최고경영자’일 뿐이고, 소유권자, 즉 전제적 주권자가 아닌 것이다. 천자의 영유권은 구체적으로 무엇인가? 천자의 영유권은 군림권(천하지존의 위광을 떨치고 상복賞福의 영예를 내릴 ‘위복威福’의 권위), 감독권, 현신등용권(대신들의 발탁·인사권), 정책과 법령에 대한 최종비준권 등을 생각해볼 수 있다. 그런데 이 감독권, 인사권(현신등용권), 비준권 등 왕의 잔여 친정권親政權은 실질적일 수도 있으나, 시간이 가면서 순전히 형식적인 의례로 축소·퇴화될 수도 있다. 왕이 덕스러우면 덕스러울수록 왕은 지존至尊하고, 왕이 지존하면 지존할수록 ‘벼슬’의 일에 속하는 모든 친정권을 털어버리고 순수하게 ‘불관不官’하기 때문이다. 실제의 역사에서 ‘현신등용권’ 같은 ‘잔여 친정권’도 현신들의 ‘회추會推(회의를 통한 추천)’나 ‘권점圈點(투표)’의 형태로 신하들에게 넘어갔다. 그리하여 영유권은 순전히 ‘군림권’으로 단순화되어 ‘군림권’과 등치된다. 그러면 ‘임금은 천하를 영유하나 간여하지 않는다’는 뜻의 ‘유이불여’는 ‘임금은 군림하나 친정하지 않는다’는 것을 뜻한다. 이 명제는 바로 ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다(The king reigns, but does not govern)’는 영국 입헌군주제의 불문율과 통한다.

그렇다면, 치국권, 즉 통치권을 위임받는 치자(벼슬아치)로서의 ‘현신’은 누구이고, 이 ‘치국권’은 무엇인가? 현신은 천하가 알아주는 솔선수범의 리더십으로 ‘굽은 자’를 바르게 할 수 있는 ‘곧은’ 능력자다. 세상이 알아주는 성군의 ‘현신’은 요임금이 등용하여 ‘굽은 자들’을 곧게 만든 순, 순임금이 등용하여 치국정무를 분장分掌케 한 고요皐陶·우禹·설契·기棄·백이伯夷이고, 우임금이 발탁한 익益, 탕왕이 등용한 이윤, 무왕과 성왕이 등용한 태공망(군사), 주공 단旦(보신)등이다. ‘치국권’은 벼슬(官)과 구실(器)의 기능의 구성된다. 당상관의 치자(벼슬아치)들이 맡는 ‘벼슬’은 다시 60대 치자가 맡는 ‘지사指使’와, 50대 치자가 맡는 ‘관정官政’으로 나뉜다. ‘지사’는 심의·의결·입법·집행지시와 관련된 정치적 성격의 의정권議政權이다. ‘의정권’은 훗날 송·원대 중서성中書省의 승상(재상), 의정부의 삼공, 명·청대의 내각에 귀속되었다.   비정치적 성격의 ‘관정’은 집행적 성격의 ‘행정권’이다. 이 행정권은 훗날 육부 또는 육조에 귀속되었다. 한편, 비정치적 구실아치(실무자)들이 맡는 ‘구실’은 당하관의 40대 선비들이 맡는 기능직(정서·문서작성·문서정리·서적정리·기록·창고보관·물품관리 등)이다.

‘器’(구실)는 구실아치가 맡는 기능직을 가리키고, ‘官’(벼슬)은 백성을 다스리는 벼슬아치(治者)의 직을 가리킨다. 이 치자의 ‘官’은 다시 ‘官政’(행정)과 ‘指使’(議政)로 분리된다. 비정치적인 ‘구실’은 군자가 맡지 않고(‘君子不器’), 군자는 정치적 ‘官政’과 ‘指使’를 맡는다. 《예기》에 의하면, ‘구실아치’로 복무하는 것은 ‘仕’라고 부르고, 强한 40세 이하의 사람들이 맡았다. 그리고 천명을 아는 50세 이상의 군자는 ‘艾人’으로서 구실아치들을 데리고 ‘官政에 복무했고, 60대의 군자는 ‘耆儒’로서 官政을 ‘指使’했다. 《禮記》〈曲禮上〉. “四十曰强, 而仕. 五十曰艾, 服官政. 六十曰耆, 指使”.

이렇게 보면, 무위덕치가 구현된 공자의 ‘이상적理想的 군주정’은 백성의 방본적邦本的 주권과 현신의 분립된 통치권에 의해 위아래로 이중적으로 제약되고 견제받는 ‘제한군주정’이다. 이것은 다름 아니라 백성으로부터 왕위를 받은 ‘군주’와 천하가 알아주는 ‘현신’의 ‘분권적 군신공치’다. ‘무위지치’(수공지치)와 ‘유이불여有而不與’의 이념에 기초한 이 분권적 군신공치의 제한군주정은 오랜 세월 동아시아 제국의 정치이념으로 기능했다. ‘무위지치’는 구체적 현실 속에서 양민론養民論의 일환인 ‘무위시장론(자연시장론)’으로 구현되었는가 하면, 전통적 군주정에서는 조선초 정도전鄭道傳의 ‘신권정치臣權政治’로도 나타나기도 하고, 뒤에 살펴보겠지만 명나라와 청나라에서는 ‘내각제적 제한군주정’으로도 구현되었다.

이에 대한 詳論은 참조: 황태연,《공자와 세계(2)》제1권〈공자의 지식철학(중)〉(파주: 청계, 2011), 795-890쪽. 황태연,〈서구 자유시장론과 복지국가론에 대한 공맹과 사마천의 무위시장 이념과 양민철학의 영향〉,《정신문화》2012년 여름호(제35권 제2호, 통권127호), 320-354쪽.

공자는 임금, 신하, 백성이 각자의 위치에서 소리도 없고 보이지도 않는 대덕·대례의 상호관심과 규범력에 의해 서로 공감하는 이 ‘무위천하’와 이상적 제한군주정의 작동원리를 제 자리에 가만히 있는 무위의 북극성과 공히 이를 향하는 뭇별 간의 인력작용에 비유한다.

덕으로 정치를 하는 것은 비유컨대 북극성이 제 자리에 거하고, 뭇별들이 다 이 북극성을 공감하는 것과 같다.(子曰 爲政以德 譬如北辰居其所而衆星共之.)

《論語》〈爲政〉(2-1).

덕치는 ‘제자리에 거하는 북극성’의 ‘무위지치’의 다른 표현이다. 북쪽을 정의하는 북극성이 어디 있든 뭇별을 바라보는 것은 ‘남면’이고, 북극성을 공감하며 회전하는 뭇별들은 북극성을 바라보는 한 ‘북면’하는 것이다. 북극성과 뭇별 간의 남·북면의 공감관계는 군주와 뭇 백성 간의 덕치적 남·북면의 공감관계와 대응한다. 소리도 움직임도 없이 백성을 기쁘게 하고 화동케 하는 ‘정중동靜中動’의 성군, ‘동중정動中靜’의 현신, ‘동중동動中動’·‘무기탄無忌憚’의 역동적 백성 간에는 조용히 공감적 인력이 작용하고, 신하·백성들 간에도 중심의 임금을 매개로 공감적 인력이 작용하여 한 공동체로 결속된다. 따라서 우주가 만유인력의 장場이듯이, 공감적 ‘무위천하’는 토의와 쟁론으로 시끄러운 공론장, 즉 말 잘하는 지식인들과 정객들이 설치는 하버마스 식의 언어소통적 유위有爲의 ‘토의적 공론장(deliberative Öffentlichkeit)’이기에 앞서, 오히려 평범한 백성들이 성군의 무성의 ‘대악’과 무체의 ‘대례’ 속에서 성군과 현신들의 의도와 행동을 느끼고 시비(동조·거부)하는 무위의 ‘공감장共感場’(sympathetische Öffentlichkeit), 즉 거대한 ‘민심의 공감대’로 현상한다. 유위의 언설이 소란스럽게 난무하는 각종 ‘공론장들’은 이 말없는 무위의 거대한 ‘공감장’ 위에 떠 있는 ‘배들’일 뿐이다.

정약용은 ‘北辰’과 ‘無爲’의 연관성을 극구 부정한다. 참조: 丁若鏞,《國譯與猶堂全書》〈經集 II論語古今註〉(전주: 전주대학교출판부, 1989), 37-41쪽.

무위천하의 이 ‘공감장’ 안에서 임금의 덕스런 마음에 대한 감응·교감·공감은 그야말로 순식간에 광대무변의 원방에까지 도달한다. “오로지 덕만이 하늘을 감동시키고 아무리 멀어도 이르지 않는 곳이 없기(惟德動天 無遠弗届)” 때문이다. 덕스런 마음은 자기 안에 깊이 숨겨도 드러나기 마련이고 결국 천리 밖에서도 느끼는 법이다. “군자가 자기의 방안에 앉아서 자기의 말을 표출하는 것이 선하면 천리 밖에서 그의 말에 감응하는데, 하물며 그 가까운 데서는 어떻겠는가? 자기의 방안에 앉아서 자기의 말을 표출하는 것이 선하지 않으면 천리 밖에서 그의 말을 거부하는데, 하물며 가까운 데서는 어떻겠는가?” 방안에서 머금은 마음도 순식간에 천리를 가니, 방 밖에서 드러나는 군자의 행보는 얼마나 멀리 가겠는가?

《書經》〈虞書·大禹謨(3)〉.

《易經》〈繫辭上傳(8)〉. “子曰 君子居其室 出其言善 則千里之外應之 況其邇者乎? 居其室 出其言不善 則千里之外違之 況其邇者乎?”

시비지심(도덕적 동조감과 거부감)의 빠른 교감에 의해 자율 조절되는 이런 공감적 ‘무위천하’ 속에서는 백성들의 기탄없는 감정표현과 사회활동이 벌어지더라도 공감적 인력에 의해 결국 같은 취지로 귀결된다. 백성을 공감으로 끌어당기는 임금(또는 국가)의 ‘덕치’가 있고, 인의도덕의 공감적 규범력을 지닌 ‘예양’이 있고, 모두가 먹고살 정의로운 ‘재화’가 있기 때문이다. 공자는 “천지의 대덕은 생이고, 성인의 큰 보물은 (벼슬이나 구실이 아니라) 위位다. 성인의 이 ‘위’는 무엇으로 지키는가? 인仁으로 지킨다. 사람들은 무엇으로 모으는가? 재화로 모은다. 재화를 잘 관리하고 말을 바르게 하고 백성들이 비행을 저지르지 않게 금하는 것을 의義라고 한다.” 공자는 주지하다시피 생산·분배의 효율성 면에서 무위천하의 원리를, “해가 중천에 뜨면 시장을 열어 천하의 백성을 초치하고 천하의 재화를 모으며, 교역하고 물러나 각기 제 것을 얻는” ‘무위시장’으로 제시하는 한편, 사회정의 양민복지를 위한 ‘분배균제’를 “재화가 (소수에게) 모이면 백성은 흩어지고, 재화가 흩어지면 백성은 모인다(財聚則民散 財散則民聚)”는 원칙에 따른 국가의 ‘유의적有爲的’ 보완책으로 제시한다.

《易經》〈繫辭下傳(1)〉: “天地之大德曰生 聖人之大寶曰位. 何以守位? 曰仁. 何以聚人 曰財. 理財正辭禁民爲非曰義.”

《易經》〈繫辭下傳(2)〉: “日中爲市 致天下之民 聚天下之貨 交易而退 各得其所”.

《大學》(10章).

‘有爲的 보완책’으로서의 일련의 복지정책에 대해서는 참조: 황태연,〈서구 자유시장론과 복지국가론에 대한 공맹과 사마천의 무위시장 이념과 양민철학의 영향〉, 327-338쪽.

따라서 공자는 무위지치의 무위천하를 무위덕치의 ‘공감장’과 무위의 ‘시장’으로 이중화한 셈이다. 무위의 자유시장이 만능이 아니라서 매점매석과 독점의 자기모순과 자기파괴를 막는 최소한의 정부개입, 복지정책 등 국가의 인위적 양민·교민養民·敎民정책이 필요하듯이, 시비지심의 공감미감으로 자율 조절되는 공감장도 마찬가지로 국가에 의한 최소한의 인위적 ‘정형’작용이 필요하다. 따라서 공자의 ‘무위천하’는 말없는 공감작용(시비지심)과 시장법칙(맹자와 사마천의 ‘자연지험’)이라는 두 가지 무위의 ‘보이지 않는 손’과, 국가정책과 언어적 공론장이라는 두 가지 ‘보이는 손’의 유위적 보완으로 운용된다. 그래서 공자는 노자처럼 ‘무위자연’을 말하는 것이 아니라 ‘무위이치’, ‘부동이변不動而變 무위이성無爲而成’을 말하는 것이다. 아무튼 공자의 무위천하는 ‘보이지 않는’ 공감미감과 가격법칙의 두 손길로 다스려지는 ‘공감장’과 ‘시장’으로 이루어지고, 주권·영유권·통치권의 삼권분립에 기초한 국가는 불가피한 최소의 정형과 인위적 양민정책(복지정책)으로 이 두 장場의 한계문제들을 해결한다. 최소한의 이 ‘유위의 치’를 행하는 이상적 국가제도가 다름 아니라 ‘군주’와 ‘현신’의 ‘분권적 군신공치’에 기초한 제한군주정인 것이다. 여기서 ‘군주’란 ‘왕위천수론’=‘왕위민수론’에 따라 ‘하늘같은 백성’으로부터 왕위를 수여받은 ‘대덕의 성군’이고, ‘현신’은 온 백성이 그 최고의 현능賢能을 인정해주는 ‘대인군자들’이다.

《中庸》〈26章〉.

III. 중국의 역대 내각제와 조선의 규장각

1. 명조 내각제의 유래와 발전

명조에 출현한 중국의 내각제는 자임하는 어떤 사람의 설계로부터 나온 것이 아니라, 황제의 권력이익과 객관적 환경의 수요와 관련하여 거듭 변모하며 자연발생적으로 성립한 것이다. 내각제는 태조 홍무洪武13년(1380년) 중국의 오랜 전통에 속하는 승상제의 폐지로부터 시작하여 청조 옹정 7년(1727년) 군기처가 창설될 때까지 약 350년간 국가기무를 처리하는 최고 정무기관으로 성립하여 거듭 변화, 발전했고, 이후에도 임시적 대책기구 성격의 군기처와 나란히 국가기무를 담당하는 항구적 최고기관이었다. 중국의 내각제는 도합 약 520년간 중국의 근대를 다스렸다. 이 내각제는 청대 1690년의 《대청회전大淸會典》(이른바 《강희회전》)에 처음 법령으로 규정될 때까지 수많은 정권변동에도 불구하고 명확한 법령이나 규정에 의거하지 않고 관습으로 굳어지고 당시의 환경과 황제의 개인적 작풍을 따라 조금씩 다르게 운용되었다.

Silas H. L. Wu(吳秀良), Communication and Imperial Control in China. Evolution of the Palace Memorial System 1693-1735 (Cambridge of Massachusetts: Harvard University Press, 1970), 17쪽.

태조 홍무제(재위: 1368∼1398)는 개국 초에 전통대로 좌우승상을 두었다. 홍무원년(1368)에 좌승상은 이선장李善長이고 우승상은 서달徐達이었다. 이후 변화를 거듭하다가 홍무6년에 호유용胡惟庸을 독임제적 승상으로 세웠다. 따라서 승상의 권한은 육부가 승상이 관장하는 중서성中書省에 예속된 점에서 지나치게 컸다. 당시에는 일체의 장주章奏가 중서성의 논의를 경유해야만 어전에 도달할 수 있었다. 따라서 호유용 승상 시에 “내외 제기관의 봉사(임금에게 올리는 글)는 입주入奏되면 호유용이 먼저 보았고, 자기를 헐뜯는 말이 들어 있는 것은 잽싸게 감추어 듣지 못하게 했으니, 다투어 벼슬을 구한 무리는 그 문하로 달려갔다(內外諸司封事入奏, 惟庸先取閱之, 有病己者 輒匿不聞 由是奔競之徒 趨其門下)” 그리하여 가령 유기劉基라는 사람의 아들이 장주와 관련하여 먼저 중서성에 아뢰지 않자, 호유용은 대노하여 그 아비 유기를 핍박하여 사직시키기도 했다. 그리하여 호유용은 점차 ‘탐회농권貪賄弄權’의 정점에 달하게 되었다.

谷應泰,《明史紀事本末》 卷一三 第一二七頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》(臺北: 臺灣商務印刷書館, 1967), 一O쪽에서 재인용.

谷應泰,《明史紀事本末》 卷一二八三 劉基傳 第五頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一O쪽에서 재인용.

이에 태조는 홍무13년(1380) 정월 호유용을 모반으로 몰아 주살했다. 태조는 호유방의 배신으로 통한이 극심하여 죄를 승상제도에까지 확대하여 “중서성을 혁파하고 옛 육경제도를 모방하여 육부를 승격시켜 각 관청으로 하여금 나누어 일하게 하노니, 이와 같으면 업무가 한 관청에 전담되지 않아 일이 옹폐에 처하지 않을 것이다”라고 하며 스스로 육부를 직접 지휘하는 ‘친정’체제 구축을 단행했다. 육부상서의 품계를 정2품으로 높이고, 대도독부를 좌·우·중·전·후의 오군도독부로 고쳤다. “간단히, 1380년 이후 명조의 정부는 어떤 단 한 명의 임명자도 도저히 군대, 일반행정에 대해서든, 감찰체계에 대해서든 총괄적 통제권을 얻을 수 없도록 구조화되었다.”

夏燮 (著),《明通鑑》(北京: 中華書局, 1959) 卷七 洪武十三年(庚申 1380), 三六九쪽.

“革去中書省 陞六部仿古六卿之制 俾各司所事, 更置五軍都督府, 以分領軍術, 如此則不事傳於一司, 事不留於壅蔽.”《昭代典則 》第一章 第一頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一O쪽에서 재인용.

夏燮 (著),《明通鑑》卷七 洪武十三年(庚申 1380), 三七二쪽.

Charles O. Hucker, “Ming Government”, in: Denis Twitchett and  Frederick W. Mote (ed.), The Cambridge History of China, Volume 8, The Ming Dynasty, 1368-1644, Part 2 (Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Reprinted 2007), 76쪽.

승상을 폐한 뒤에도 황제는 승상폐지를 대대로 확실히 하기 위해 〈조훈祖訓〉을 내렸다. 요지는 “옛적 삼공이 도를 논하고 육경이 분직分職한 이래 일찍이 승상을 설립한 적이 없다. 진시황 때부터 승상을 설치하였다가 돌이키지 못하고 이를 따르다가 나라가 망했다. 이런 까닭에 한·당·송은 현명한 승상이 있었을지라도 그간에 이 제도를 쓰는 경우에 역시 소인들의 전권난정專權亂政이 많았다. 이제 나는 승상을 혁파하고 오군·육부·도찰원·통정사·대리사 등의 관서를 설치하여 천하서무를 분리 처리케 하고, 대권은 하나로 조정에 귀속시키고, 입법을 모두 다 상서롭고 좋아지게 하노라. 이후 황위를 잇는 군주들은 승상설치를 논의하지 말며, 신하가 감히 이런 주청을 하는 경우에는 중죄로 다스려라”는 것이다. 여기서 중죄는 “범인을 능지처참하고 전 집안을 사형에 처하라”라는 말이다. 태조의 이 혁파의 목적은 그 뜻이 권력을 분산·견제시켜 권신의 전횡을 억지하고, 다시 대권을 황제에 귀일시킴으로써 황제가 만기를 친정하여 ‘국치민안國治民安’을 기하고 나라의 복을 영구히 보존하려는 것이었다.

夏燮 (著),《明通鑑》卷七 洪武十三年(庚申 1380), 三七二쪽.

杜乃濟,《明代內閣制度》, 一O쪽에서 재인용.

그러나 천하의 만기를 친정하는 것은 황제 일인이 죽어도 불가능한 일이었다. 천하의 일은 너무 많고 번잡하여 몸소 일일이 처리할 길이 없었다. 이런 이유에서 승상을 폐한 해인 1380년 9월에 태조 홍무제는 기유耆儒들 중에서 황제의 국무를 보좌할 ‘비고문備顧問’을 뽑아 춘·하·추·동의 사보관四輔官을 설치했다. 그러나 태조는 ‘호용유의 옥사’ 때 너무 많은 노련한 인재를 없애버려 덕망 있는 60-70대의 기로耆老들이 부족했던 까닭에 홍무15년 사보관제를 다시 폐지할 수밖에 없었다.

당시 업무량통계를 보자. “홍무17년 9월, 급사중 장문보張文輔가 말하기를, 14일부터 21일까지 8일간 내외 제관청의 장주는 약 1,160건에 달하고, 일은 도합 3,291건에 달한다고 했다. 이에 주상은 칙유하기를, 조정신하들이 짐이 하늘을 대리하여 만물을 다스리고 만기를 총람한다고 하는데, 어찌 일일이 두루 미치겠는가? ... 라고 했다.” 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》(珍本: 1883; 影印本: 香港: 龍門書店, 1965), 289쪽(卷二五 제二項). 또 참조: Hucker, “Ming Government”, 76쪽.

曺永祿,《中國近世政治史硏究》(서울: 지식산업사, 1988), 43쪽.

태조 홍무제는 사보관 대신에 과거시험 장원급제자들이 모여 있는 한림원에 관심을 돌리고 이곳의 젊은 인재들을 중용하여 보좌를 받기 시작했다. 태조는 한림원관들을 ‘고금에 박통하고 자기 몸이 이미 수신되어 있고 자기 집이 이미 다스려져 있는’ 선비들로 여기고 자문에 대비케 했다. 한림원관은 수적으로 많았고, 품계가 낮아서 전권專權을 쥘 수 없었다. 이것은 태조의 의도에 잘 맞는 조건이었다. 그런데 그들은 ‘비고문備顧問’에 그친 것이 아니었다. 태조는 사보관제 폐지 전인 홍무14년 10월부터 이미 한림원관들을 시켜 형사사건을 논결論決하게 하고 제 관청의 장주를 비평하고 논박하도록 했었다. 따라서 엄격히 말하면 한림원 관원들이 정사에 참여한 것은 이때부터였다. (이런 까닭에 이후 뒤를 이어 기무機務에 참여하는 내각대학사는 한림원 출신이 많았다.) 한림원관의 기무참여가 시작된 것은 이미 내각제도의 기반을 놓은 것이다. 다만 정사正史에만 내각대학사 제도가 홍무 15년(1382) 11월에 시작된 것으로 되어 있다. 《속문헌통고續文獻通考》는 다음과 같이 기록하고 있다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一八쪽.

15년 11일 무오일, 송나라 제도를 모방하여 화개전華蓋殿, 무영전武英殿, 문연각文淵閣, 동각東閣과 여러 대학사를 설치했다. 예부상서 소질邵質, 한림원 검토檢討 오백종吳伯宗, 한림학사 송남宋納을 문연각 대학사로 삼고, 한림원 전적典籍 오침吳沉은 동각 대학사로 삼았다. 또 문화전대학사文華殿大學士를 두었다. 기유 포순鮑恂, 전전全銓, 장장년張長年 등을 징발하여 문화전대학사를 삼았다.

《續文獻通考》卷三二 第三二五八頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一八쪽에서 재인용.

화개전·무영전·문화전·문연각·동각 등 ‘3전2각’이 등장했다. 이렇게 하여 명·청조에 길이 이어지는 5전각 또는 6전각의 내각제가 기틀을 잡았다. 그러나 대학사의 품계는 육부의 낭중郎中 벼슬에 상당한 5품에 지나지 않아 승상 1품, 사보관 3품에 비해 낮은 편이었고, 이를 법령으로 정한 정규定規도 없었다. 그리고 그 직무는 대개 비서·고문에 머물러 있었다. 홍무제는 대학사 설치 초기에 ‘호유용의 화’를 거울삼고 또 이런 일이 있은 지 얼마 되지 않았으므로, 다만 대학사들에게 “좌우에서 시중들고, 고문顧問에 대비하고, 군국軍國의 일은 평장平章(집행)하지 말도록” 명했다. 그러나 한림원의 직무는 왕의 고문에 대비하는 것 외에도 조칙을 찬의撰擬하고, 장주를 고찰하여 논박하는 데까지 확장되어 있었다. ‘조칙찬의’로 인하여 장주를 고찰하여 논박하는 것은 능히 왕의 교지인 ‘지旨’라고 칭할 수 있었다. 그리고 능히 이 일들을 알아 승진하여 대학사가 되는 길도 열렸다. 그러나 아직 이때는 ‘내각’이라는 말도, 내각 내부의 위계조직도, 그 직급도 생기지 않았다.

傳維鱗(纂),《明書》卷六五 職官一 第一三ㅇ八頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一八쪽에서 재인용.

내각대학사들이 일상적으로 기무에 참예參預(참여)하는, ‘내각’이라고 불리는 내각제는 제3대 성조成祖 영락제永樂帝(1402-1424) 때부터 시작된다. 제2대 혜종 건문제建文帝의 제위를 즉위 4년 만에 무력으로 찬탈한 영락제는 “한림원 시독侍讀들을 발탁하여 황회黃淮, 양사기楊士奇, 호광胡廣, 김유자金幼孜, 양영楊榮, 호엄胡儼과 더불어 모두 다 문연각에 입직시켜 ‘기무참예機務參預’하게 했다. 내각의 기무참예는 이것으로부터 시작되었다.” 이때부터 바야흐로 천자를 전각 아래서 늘 모시고 ‘기무참예’하는 이들을 - ‘재상’이라는 이름을 피하기 위해 - ‘내각’이라고 불렀다. 따라서 ‘내각’이라는 말은 ‘전각대학사’라는 말보다 뒤에 생겨났다. 원래 ‘문연각’을 가리키는 ‘내각’이라는 명칭은 문연각이 오문午門(자금성의 정문) 안의 동남쪽 모퉁이 바깥에 위치해 있고 청사 내부출입이 외부에 대해 엄중히 통제되었기에 붙여졌다. 영락제는 “해진解縉 등 7인을 간택하여 내각에 들어와 문연각을 맡아 육부의 대정大政을 평장하라는 조칙을 내렸다”. 또한 각신閣臣들은 “앞에 칸막이를 세우고 황제와 밀착된 자리에서 기무를 기획했다(造扆前 密勿謨劃)”. 태조 시대 황제의 전단專斷 친정은 이미 종식되었고, 전각대학사의 역할이 급속히 커졌다. 그러다가 제4대 인종과 제5대 선종 대에 이르러 바야흐로 내각제가 ‘완비’에 이르렀다. 이런 변화 과정에서 내각대학사의 그룹은 집단적으로 ‘정부’라는 명칭으로 불렸다.

張廷玉 等 (撰),《明史》(乾隆四年刻本, 中華民國24年 즈음 影印) 卷一百十七 列傳第三十五, 四一二ㅇ(422)쪽. 다음도 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二ㅇ∼二一쪽.

참조: Hucker, “Ming Government”, 77쪽; 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二ㅇ쪽.

孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 243쪽(卷二十三 第一項).

《官制備考》上卷 第二頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二ㅇ쪽에서 재인용.

《明政統宗》卷七 第四頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二ㅇ쪽에서 재인용.

Hucker, “Ming Government”, 77쪽.

내각제는 다음 3단계를 거쳐 완성되었다.

첫째, 대학사들이 아문을 나누어 정사를 분업적으로 처리했다. 영락제 때 ‘내각’은 곧 문연각을 가리켰고, 기타 전각은 다 ‘내각’이라는 명칭이 없었다. 그런데 영락20년(1424) 8월에 즉위한 제4대 인종 홍희제洪熙帝는 ‘근신전謹身殿’과 ‘근신전대학사謹身殿大學士’를 증설하여 4전2각을 만들어 대학사를 6명으로 늘렸다. 내각의 기밀정무의 직책은 동각 이외에 문화·무영·화개·근신전의 제 전각으로 나뉘고, 전각마다 다 대학사를 두고 겸직으로 통해 이들의 지위를 간접적으로 높였다. 홍희제는 양영과 양사기 등을 동궁 구관舊官으로 삼고, 양영을 승진시켜 태상경으로 삼고, 김유자를 호부시랑 겸 문연각대학사로 임명했다. 마찬가지로 양사기를 예부시랑 겸 화개전대학사로 삼고, 황회를 통정사 겸 무영전대학사로 삼았고 다시 근신전대학사를 두고 양영을 바꿔 근신전대학사로 삼았다. 또 홍희원년 3월, 권근權謹을 문화전대학사로 삼았다. 내각의 모든 전각이 이것에 준해서 변하고 정규定規를 갖추게 되었다. (제11대 세종 가정제嘉靖帝 41년 때, 궁전이 수차 화재를 당하고 개수된 뒤에 ‘화개전’은 ‘중극전中極殿’으로 개명되고, 근신전은 ‘건극전建極殿’으로 개명되었다.)

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二二쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四九쪽.

둘째, 내각의 지위가 제고되었다. 영락제 때 내각대학사의 지위는 겨우 5품이었고 상서와 시랑의 뒤의 반열에 놓였지만, 홍희제 때에 양영 등이 시랑으로서 대학사를 겸임함으로써 내각이 3품 직함을 달았고, 양사기 등이 ‘소보少保’ 등의 관직을 더하여 내각의 지위가 소위 삼호관三狐官(소보少師·소부少簿·소보)에 이르렀다. 내각대학사는 ‘삼양’(양영·양사기·양부楊簿)을 비롯하여 동궁 구관으로 노고의 해가 쌓여 상서로 승진하여 삼호를 겸임한 뒤에 관직 품계가 5품에서 1·2품으로 뛰어올랐다. 이것은 명대 내각 지위의 일대 변혁이었다. 각신의 지위는 비록 높았을지언정 명태조가 승상을 세우는 것을 금지한 이래 대각대학사가 다 불변적으로 5품에 머물러서, 사보·상서의 관직 등을 겸임하는 것으로써 그 높은 지위를 뒷받침했다. 삼호·상서·시랑이 내각대학사를 겸임해도 그들은 전적으로 각무閣務만을 처리했고, 삼호·상서·시랑의 일은 보지 않았다. 즉, 내각대학사의 삼호·상서·시랑의 벼슬은 산관散官(직책의 일을 하지 않고 품계만 있는 벼슬)이었다. 내각대학사의 지위가 제고되고 ‘삼양’이 20년간 동심으로 천자를 보좌하니 다들 국가의 태평시대가 열렸다고 거리낌 없이 말했다.

참조: Hucker, “Ming Government”, 77쪽.

참조: Hucker, “Ming Government”, 78쪽; 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二二∼二三쪽.

셋째, 내각의 권력이 날로 증가했다. 제3대 성조 영락제 때 내각은 육부와 삼원의 제 관청의 장주를 전일하게 통제하지 못했고, 또한 이들의 일에 상관하지 못했다. 그러나 “유학자 관원들에 의해 주도면밀하게 통치를 위해 훈육된 최초의 황제”인 제4대 인종 홍희제는 “자신의 유학자 보좌진에 대해 전대미문의 존경심을 품었기” 때문에, 내각으로 하여금 제 관청의 장주를 내각의 관할에 두고 전일하게 통제하게 했다. 육부는 이제 다 내각에 품신하여 내각의 ‘지旨’를 받아 집행해야 했다. 이것은 내각의 지위가 제고됨에 따라 내각의 권력도 역시 점차 커진 결과였다. 그리하여 내각대학사는 송·요·금·원나라의 삼성三省(문하·중서·상서성)장관이나 다름없는 지위와 권위를 얻었다. 그러나 내각이 장주만이 아니라 모든 기무까지도 독점적으로 관할 하에 둔 것은 더 훗날의 일이다. 제4대 인종 홍희제 시기와 제5대 선종 선덕제 초기에는 이부상서 건의蹇義와 호부상서 하원길夏元吉도 기무에 참예했기 때문이다.

참조: Hucker, “Ming Government”, 78쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二三쪽.

참조: 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十五項).

내각권력이 날로 증가한 원인을 탐구해보면, 그것은 앞서 말한 대로 제3대 성조 영락제 때 백관이 정사를 필하고 조정에서 퇴청한 후에 천자가 각신들과 더불어 앞에 칸막이를 세우고 밀착된 자리에서 기무를 기획한 데 있다. 심야에까지 황제가 각신들과 얼굴을 마주하고 정사를 의논하니 대권이 각신들의 손에 떨어지지 않겠는가! 제4대 인종 홍희제에 이르러서는 기무를 두고 꼭 계획하고 의론해야 하는 경우가 있을 때마다 필히 임금이 친필로 양영 등의 이름을 쓰고 어보御寶를 찍어 표시하거나, 혹은 어압御押(임금의 수결인장)으로 봉인하여 내려 보내서 그들로 하여금 기획하게 했다. 양영 등은 조목조목 대답하여 그것을 문연각 도장으로 봉인했으므로 아무도 볼 수 없었다. 조목조목 대답한 결과, 황제는 이 ‘쪽지판단(簽辦)’에 정사를 위임할 수 있었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二三∼二四쪽.

이런 관행이 오래 계속되어 이내 ‘조지條旨제도’ 또는 ‘표의票擬제도’가 발전되어 나왔다. “제5대 선종 선덕제宣德帝 3년, 황제가 내각에 거둥하는 것을 번거롭게 여기므로 대학사들이 무릇 중외의 장주를 보고 다 소표小票에 붓글씨로 써서 각 상소문의 지면에 붙여 진상進上하니 이를 ‘조지’라 일컬었다. 조지라는 명칭은 이렇게 시작되었다.” 이 ‘조지’, 또는 ‘표지票旨’, 또는 ‘표의’는 황제가 각신들과 얼굴을 마주보고 정사를 의논하는 ‘면의面議’를 불필요하게 만들었다. 중외의 모든 장주는 이제 다 대신들의 ‘쪽지판단’에 일임되었다. 그리고 각 아문의 장주는 다 내각에 보내지고 내각은 표지했다. 이 표의권을 바탕으로 내각에 고유한 의정권(정책심의·결정권)이 형성된 것이다. 의정이 있는 곳은 그 권세가 부득불 중할 수밖에 없는 법이다. 후에 삼양이 내각에 있은 지 오래되고 점차 상서를 겸했고, 그러고 나서는 산관이 소보·소부에 이르렀다. 비록 재상의 명名이 없을지라도 재상의 실實이 있었다.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 43쪽; 尹貞粉,〈正統·天順年間의 經史講論과 정국운영〉,《中國史硏究》第61輯(2009.8), 84쪽.

《續通典》卷二五 職官 第一二六九頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二四쪽에서 재인용. 다음도 참조: 崔晶姸,〈明朝의 統治體制와 政治〉, 서울大學校東洋史學硏究室 編,《강좌중국사(IV)》(서울: 지식산업사, 1989), 20쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二四쪽.

그러나 각신은 그럼에도 ‘재상’ 또는 ‘승상’과 본질적으로 달랐다. 1인의 ‘재상’은 독임적獨任的(monocratic) 결정권자이고 동시에 육부의 행정권과 인사권을 장악한 시정권자施政權者였지만, 6인의 내각대학사들은 황제와의 분업에 더해 표의권의 업무별로 권한을 나눈 분업에 처해 있어 큰 국사의 경우에는 단독으로 처리할 수 없고 서로 협의해야 하는 집체적(collegial) 결정권자들인데다 - 엄숭嚴嵩과 장거정張居正정의 예외적 ‘수보독재’ 체제를 제외하면 - 행정을 담당한 육부와 분리된 순수한 의정권자로 남아 있었기 때문이다.

그간 내각의 지위는 대학사의 출신·품계·권력 면에서 많은 변천을 겪었다. 내각은 본디 한림원의 ‘분견대’로 출발했다. 상술했듯이 제3대 성조 영락제 때 처음 한림원관을 발탁하여 문연각에 입직시켰는데, 이것은 관행이 되어 끝까지 지켜졌다. 제 관청은 문서를 이송할 때 ‘한림원’이라고 칭했다. (이미 이때 문연각에 이미 ‘문연각인장’이 있었지만, 조칙초안을 봉인하여 진상할 때나 제 관서에 대해 장주를 답하여 문서를 보낼 때만 사용하고 다른 경우에는 사용하지 않았다.) 또 제 관서가 내각에 문서를 보낼 때는 다 ‘한림원’으로 칭했다. 그러므로 이때 ‘한림원’은 곧 내각명의의 기관이었다. 제4·5대 인종·선종 홍희·선덕제 때도, 옛 관행을 따라 내각이 ‘한림원’ 명의로 문서를 보냈지만, 전부 다 ‘한림원의 일’이 아니라 ‘내각의 일’이었다. 제6대 영종 정통7년, 한림원 낙성식 때 한림원학사 전습례錢習禮가 한림원 출신이 아닌 양사기를 초치하지 않자, 양영이 앉으면서 한림원과 내각은 “두 개의 부처가 아니다”라고 말한 것에서도, 무릇 내각이 곧 한림원의 ‘분견대’로 간주되었음이 드러난다. 제11대 세종 가정제嘉靖帝와 제12대 목종 융경제隆慶帝 때에 이르러, 엄숭과 장거정이 앞뒤로 내각을 주재함에 따라 내각이 독재적 권부가 되었고, 이때부터 문서이송에서 ‘한림원’을 칭하지 않고 ‘내각’을 칭했다. 마침내 내각의 모든 문서가 내각의 명의로 보내진 것이다!

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二四∼二五쪽.

품계를 재언하자면, 내각대학사의 품계는 불변적으로 5품이었지만 겸직으로 날로 높아졌다. 다만 입각 후에만 겸직승진이 이루어졌다. 7대 경종景宗(대종代宗) 경태제景泰帝에 이르러서는 왕문王文이 이부상서로서 입각하여 3품관 입각의 길을 열었고, 이후 진순陣循이 호부상서로서, 고각이 공부상서로서 입각하여 삼공의 지위에 합치되었다. 이로써 내각의 명예가 갈수록 높아졌다. 제9대 효종 홍치제洪治帝 5년에, 구준邱濬이 예부상서로서 입각하고, 왕서王恕가 대학사가 아니면서 때마침 육경을 장악하여 구준 위에 자리하고 양보하지 않으니, 구준이 불쾌해 했다. 명년 2월, 대궐의 잔칫상에서 구준이 왕서보다 윗자리에 앉았다. 이후 시랑·첨사의 지위로 내각에 입각한 대학사도 의전상儀典上으로 다 육부상서보다 윗자리에 위치했다. 이것은 구준부터 시작된 것이다. 제13대 신종神宗 만력제萬歷帝 초년에 장거정이 내각기무를 주재할 때 품계가 더해져 삼공에 이르러 좌주국左柱國(2품)이 되었다.

참조: Hucker, “Ming Government”, 77쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二五쪽.

마지막으로 직책의 변천을 논급하자면, 제4대 인종 홍희제 시기와 제5대 선종 선덕제 초기에 내각은 기무에 참예했을지라도 기무참예라는 것이 내각대학사들에게 독점되지 않았고, 아직 이부상서 건의와 호부상서 하원길도 기무에 참예하고 있었다. 그러므로 《춘명몽여록》은 “기무에 참예하나 내각 직에 있지 않은 자는 이부상서로서 건의와, 호부상서로서 하원길이었다. 그들은 조석으로 고문顧問에 대한 답변을 준비하고 표의를 작성했지만, 내각 직에는 참여하지 않았다(預閣務不居其職者 蹇義以吏書夏元吉以戶書 朝夕備顧問擬旨 然不與閣職)”고 쓰고 있다. 제5대 선종 선덕제 말년, 건의와 하원길은 앞서거니 뒤서거니 지위를 떠났고, 삼양은 바야흐로 노신으로서 날로 신임을 받고 내각의 지위는 공고해지기 시작했다. 조지(표의)제도는 내각지위의 공고성과 관련하여 더욱 커졌다. 이때부터 내각은 모든 장부에 더해 모든 기무를 전적으로 관할 하에 두었고, 육부는 내각의 예하기관이 되었다.

孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十五項).

선덕3년에 시작된 표의제도에 따라 이후 한편으로는 내각표의는 황상皇上의 뜻으로 칭해질 수 있어 황제가 다시 수정할 필요가 없었고, 다른 한편으로 황제는 내궁內宮에 깊이 들어앉아 게으름이 습성화되었다. 상술했듯이 최초의 표의는 단지 내각에 넘겨주어 작은 표지票紙(부전지) 위에 조목조목 대학사의 뜻을 천자의 뜻으로 의제擬制하여 조지詔旨를 작성하고 동일한 장주章奏에 붙여 진정進呈하는 것이었을 뿐이었다. 이후에는 더욱 진일보하여 비준에 상응하는 문자도 역시 타당하게 표의하여 올려 보냈다. 이 제도는 제6대 영종 정통제 때 완비되었지만, 제5대 선종 선덕제 이후에 삼양이 비중을 더하면서 점차 조정의 중심에 섰다. 때마침 제6대 영종 정통제가 9세에 등극하자 태후가 범사를 결정해야 했다. 이에 태후가 업무를 혼자 전담하는 것을 피해 내각에 의정議政을 명했는데, 이 정황에 힘입어 이후 표의제도는 관례로 정착했다. 옛 재상과 내각대학사의 차이도 이 표의제도에서 분명했다. “내각의 직책은 옛 재상과 같았으나 같지 않는 점은 표의를 주로 삼고 몸소 나가서 일에 참여하지 않는다는 것이다. 그래서 고공高拱(제12대 목종 융경제 때의 수상)이 이부상서를 겸장兼掌하고, 조정길趙貞吉이 도찰원을 겸장하고, 손승종孫承宗이 병부상서를 겸장하면서도 다 나가서 일을 묻고 들어와 표지票旨를 준비했다. 그러나 유일하게 고공만이 수상이 되어(惟高爲首相) 이공二公이 둘 다 없어져서 일이 사나고 비록 엄중했을지라도 병부와 도찰원까지 독판獨判했을 뿐이다.”

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二六쪽.

孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十六項).

황상이 ‘장주’나 ‘표의’ 없이 주도적으로 만든 유시諭示는 ‘상유上諭’라고 불렀다. 그러나 이 ‘상유’도 내각의 심의를 거쳐서만 공표되었다. 내각권이 표의제도에 따라 부단히 증대되는 가운데 내각은 “상유를 봉인하여 되돌려 보낼” 수 있는 상유봉환권上諭封還權도 가지게 되었기 때문이다. 뿐만 아니라 내각은 “각신을 새로 골라 올릴(新簡閣臣)” 수도 있었다. 그리하여 제11대 세종 가정제 때(1521-1567)는 내각이 엄연히 상부로서 육부를 부리게 되었다. 대학사 장부경張孚敬은 “지금의 육부와 도찰원 등의 제신諸臣들 중 뜻 있는 자는 행하기 어렵고, 뜻 없는 자는 영을 받들기만 하는데, 이 육부와 도찰원 등이 곧 내각의 문서고이기 때문입니다”라고 상소하고 있다. 가정제가 도교에 빠져 정사를 버렸을 때, 엄숭이 수보가 되자 심지어 수보독재가 나타났다. 엄숭은 “엄연히 재상으로 자임하며 천자의 권세를 옆에 끼고, 백사百司의 일을 침범했고, 엄숭의 사무실은 백관이 시장처럼 분주했고, 육부와 부처는 항상 자리를 지켰다. 엄숭은 내각에 사람의 왕래를 끊이지 않게 하고, 한번이라도 혹시 작게 어긋나면 뚜렷한 화를 선 자리에서 당하게 했다”.

인용문들은 차례로: 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 262쪽(卷二十三 第三九項); 266쪽(卷二十三 第四八項); 255쪽(卷二十三 第二六項).

杜乃濟,《明代內閣制度》, 二六∼二七쪽.

그런데 반대로 제13대 신종 만력10년 6월 정거정이 죽고 나서 만력제는 환관을 끼고 ‘친정’에 나서 내각의 권위를 결정적으로 약화시켰다. 이때부터 명나라는 망조亡兆가 들었다. 신종은 취렴聚斂에 날래고 조정 일을 보는 데는 게을렀다. 30년간 외정外廷과 왕래를 단절하고, 장소章疏를 비답 없이 방치했고, 중외의 관직에 결원이 생겨도 메우지 않았다. 그리하여 엽향고葉向高가 떠나고 대학사 이정기李廷機가 스스로 물러간 뒤에는 대학사 방종철方從哲이 7년간 홀로 자리를 지켰다. 그리하여 근무시간이 되었는데도 내각 안에 1인도 없었던 반면, 환관들이 조정에 떼 지어 등용되어 기무를 처결했다. 이런 지경이니 이에 항의하여 이른바 동림당東林黨이 일어나 재야에서 의정을 논했다. 바야흐로 ‘명대취몽지간明代醉夢之間’이 조성되었던 것이다. 이때는 신종이 친정을 한답시고 환관을 중용하고 내각을 내버린 통에, 내각은 해체된 것이나 다름없는 상태에 처해 최고권력 기관의 지위를 완전히 잃고 말았다. 제15대 희종熹宗 천계天啓연간에는 환관 위충현魏忠賢이 정사에 간여하여 내각을 좌지우지하고 장주를 친결親決했다. 내각권은 축소되었고, 내각은 무너져 존재가 없었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 二七쪽.

명조의 전 기간에 걸친 이러한 내각직책의 변동과정을 종합하면, 제4·5대 인종·선종(홍희제·선덕제) 때는 내각제의 기반이 놓인 시기였고, 제11·12대 세종·목종(가정제·융경제) 때는 곧 내각의 발전이 정점에 달한 시기였고, 제13대 신종 만력제(1572-1620) 때 장거정 수보가 죽은 시점(1582)부터 60여 년간은 내각제가 점차 쇠락하는 시기였다. 한 마디로 내각제도의 흥기와 쇠락은 명나라의 흥망과 궤를 같이 했다. 게으른 황제의 친정과, 친정을 빙자한 환관의 발호로 내각제가 쇠락하자, 명나라도 몰락한 것이다.

2. 명조 내각의 조직과 권한: 표의권과 수보체제의 확립

위에서 시사했듯이, 제3대 성조 영락제로부터 쓰기 시작한 ‘내각’이라는 명칭은 당시에 ‘문연각’만을 가리켰다. 영락제는 남경에서 북경으로 천도할 즈음에 ‘문연각’ 명칭을 챙겼다. 그러나 그는 대학사의 사무관청을 짓는 것은 고려치 않았다. 대학사가 입직하면 다 권좌를 특설하지 않았다. 이런 까닭에 황제가 불시에 가림駕臨하는 일이 있으면, 황제는 가운데에 남면南面하고 앉고 대학사들은 동서로 두 개의 걸상을 놓고 서로 마주보고 앉았다. 대학사들은 이처럼 늘 임금을 바로보지 않고 옆으로 보며 앉았다. 이런 식으로 임금을 옆으로 보며 앉는 것은 습관이 되었고 후세에도 이를 좇아 고치지 않았다. 처음에 전각대학사들은 내각 안에서 정사를 보았고, 대궐에서 불을 피울 수 없어 반드시 밖으로 나가서 밥을 먹었다. 이에 선덕제 때 황제가 어느 날 내각에 거둥하여 이를 알고 식당을 설치해주었다.

《歷代職官表》卷四 第一二頁: “성조에 이르러 儒臣을 가려 뽑아 문연각을 맡기고 그들에게 機務參預를 명하니, 이것으로부터 내각이라는 명칭을 갖고 되었다.” 《翰林記》卷一 第二頁: “영락제 초엽에 舊制를 다 복구하고, ... 얼마 되지 않아 編修 등의 관원에게 문연각에서 기무에 참예하라고 명하고 이를 내각이라고 불렀다.” 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四四쪽에서 재인용.

《歷代職官表》卷四 第九頁: “생각컨대, 문연각은 본래 남경에 있었는데 성조는 천도 후에 관직을 설치하고 옛 이름을 좇았지만 실로 그 땅이 없었다. 그래서 午門 안에 대학사의 사무관청을 두고 이를 ‘문연각’이라고 불렀다. 기실은 명나라가 끝날 때까지 閣을 짓지 않았다.” 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四四쪽에서 재인용.

《皇明泳化類編》官制 卷五九 四 第六頁: “문연각은 오문 안에 있고, 학사들은 들어갈 때마다 동서로 두 걸상을 놓고 마주보고 앉았고, 후에도 公座가 없었다. 李賢이 吏部에서 들어왔을 때 도찰원의 좌석제도처럼 公座를 설치하고자 했으나, 彭時가 ‘선종이 평상시에 가마를 타고 이 가운데의 자리로 거둥하는 까닭에 그렇게 되면 감히 南面하지 못한다’라고 하며 반대했다.” 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四五쪽에서 재인용.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四五쪽.

내각이 황제와 밀착하여 정사를 논하는 자리(‘密勿之地’)가 되자, 대학사들은 공문을 보내고 받아 모두 다 신중하게 공문을 보존하고, 저녁에 나갈 때는 그 문에 자물쇠를 걸었고, 황제가 공문을 찾으라고 하교할 것을 고려하여, 문 위에 열쇠를 매달아 두었다. 또한 기무와 무관한 사람들을 안으로 들어오지 못하게 금했다. 제6대 영종 천순제 이전에 내각에 들어가는 것은 곧 문연각을 맡는 것을 말했다. 그런데 조금 지나자 심지어 다른 전각에 보임되었는데도 ‘문연각의 일을 관장한다’는 말(‘掌文淵閣’)을 썼다. 그러나 내각은 대궐 안에 있어 신하가 ‘관장’할 수 없는 곳이어서 식자는 이를 비웃었다. 그럼에도 제6대 영종 천순원년에 서유정徐有貞이 입각하여 ‘문연각의 일을 관장한다’고 자서自署한 때부터 내각은 ‘중앙정부’로 비쳐지고, 내각대학사들도 ‘재상’으로 비쳐지고 또 가끔 ‘재상’으로 속칭俗稱되었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四六쪽.

명대의 중앙정부제도는 태조 홍무제의 개혁 이래 경卿만 두고 공公은 없애고, 경에 맡는 육부를 중추의 최고행정기관으로 삼았다. 부마다 상서 1인(정2품)을 두고, 황제에 직속시켰다. 각부는 독립직장職掌(나누어 주관하는 직무)을 설치하고 대외적으로 명령을 반포할 수 있었다. 육부에 도찰원都察院을 더하여 ‘7경’이라고 했고, 이에 대리사大理寺와 통정사通政司를 더하여 ‘9경’이라고 했다. 이 9경을 관장하던 중서성이 혁파된 뒤, ‘9경’은 정부의 최고급관리가 되었다. 이 중 이부상서는 9경의 ‘수반’으로서 지위가 가장 높고, 권한이 가장 중해서 ‘태재太宰’, ‘총재冢宰’, 또는 ‘대총재大冢宰’라고 불렀다. 한동안 조정은 이 이부상서로서의 총재의 지존지위를 놓지 않으려고 했다. 《춘명몽여록》은 말한다. “내각을 설치한 초기에 양사기는 경력이 23년이었으나 벼슬은 5품에 머물렀고, 후에 소사少師의 관직을 더하고 병부상서와 화개전 두 벼슬을 겸하는 데 그쳤다. 이때 건의(이부상서)는 소사로서 총재冢宰였다. 조정이 총재의 지체肢體를 보존함으로써 양사기가 이부상서 위에 있는 것을 바라지 않았던 것이다.” 상술한 것처럼 이때는 내각이 기무를 독점하지 못했고 건의 이부상서와 하원길도 호부상서도 내각의 직책 없이 기무를 담당하던 때였다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四七∼八쪽.

孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十五項).

이미 시사했듯이 제3대 성조 영락제 때는 문연각에 들어가 기무에 참예하는 자들의 벼슬이 불과 ‘편수’나 ‘검토’였고, 품계는 불과 6·7품에 지나지 않았다. 제4·5대 인종·선종 홍희·선덕제에 이르러 대학사로 임명된 자는 품계가 비록 5품에 지나지 않았지만 내각의 권한 때문에 점차 존숭되었고, 내각대학사는 육부상서와 세력을 다투었다. 이때 이부상서는 기무에 참예하지 않게 되었을 뿐만 아니라, 도리어 내각 휘하의 관료로 전락해 가고 있었다. 하지만 제9대 효종 홍치제 때, 재상을 혁파한 지 이미 100년이 되고 내각의 체제가 이미 확립되었으나, ‘태재’가 9경의 수장이자 조정의 수반 자리를 차지하는 구습이 완전히 청산된 것은 아니었다. 상술했듯이 가령 구준은 예부상서로서 왕서王恕와 같이 태자의 태보가 되었고, 왕서는 육경의 장 노릇을 했다. 구준이 입각했어도 왕서는 이부상서로서 총재 지위를 양보하지 않았다. 상술했듯이 구준은 물론 이 때문에 불쾌해 있다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 四八쪽.

대학사의 정원은 없었다. 각 전각은 때로 대학사를 설치하지 않는 때도 있고, 반대로 한 전각에 2명 이상의 대학사가 배치되는 경우도 있었다. 가령 제4대 인종 홍희원년에서 제5대 선종 선덕2년까지 황회는 무영전에서 3년간 김유자와 동시에 근무했다. 마지막 황제 제16대 의종 숭정제崇禎帝 때는 대학사가 심지어 12인이었고, 문연각에 반, 동각에 반이 재직했다. 또 두 전각에 동시에 근무하는 경우도 있었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 五ㅇ쪽.

가령 진순은 화개전대학사로서 문연각대학사를 겸했고, 高殼과 왕문은 근신전대학사로서 동각대학사를 겸했다. 심지어 내각대학사로서 한림관을 겸한 경우도 있었다. 호광·양영·김유자는 문연각대학사로서 한림원학사를 겸했다. 참조: 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十六項).

상술했듯이 상서와 시랑을 겸하는 자는 비록 내각대학사로서 기무에 참예할지라도 대학사 직함 위에 상서·시랑의 직함을 썼고, 이 본직에 따라 상하를 구분했다. 본직과 겸직이 완전히 같은 자는 입각일 순으로 상하구분을 두었다. 상술했듯이 선덕제 이전에는 늘 정사를 볼 때 황제가 언제나 각신과 더불어 ‘면의面議’를 했으나, 제5대 선덕제 이후부터는 정사가 대학사의 표의에 맡겨지면서 내각의 권력이 크게 증대되었다. 제6대 영종 정통제의 치세에 대학사들은 각 아문의 관원들과 더불어 내각회의에 집회하면서부터, 내각은 중앙정부가 되었다. 그리하여 정통10년 처음으로 내각에 명하여 각 아문과 더불어 회의하게 했는데, 이것은 곧 ‘관례’가 되었다. 가령 제7대 경태4년 12월, 황제는 좌우신하와 백관을 문연각에 집합하라고 조칙을 내렸다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 五一쪽.

내각에는 행정직원들이 배속되었다. 내각은 대학사의 전각 외에 늘 ‘제칙방制勅房’과 ‘조칙방誥勅房’을 갖추고 있었다. 여기에는 각각 중서사인中書舍人 등 약간 명의 관원이 ‘속료屬僚’로 배치되었다. 이들은 이 방 안에 들어가 ‘제칙制勅’과 ‘고칙誥勅’의 문서 일을 맡았다. 품계는 7품이었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 五一-五二쪽.

홍무제 때부터 대학사직에 한림관을 우대해서 이때부터 내각은 한림원의 ‘분견대’로 출발했다. 홍무제 때 설치된 한림원은 고문기관과 연구·교육기관을 겸했다. 상술했듯이 제3대 성조 영락제는 즉위와 동시에 처음 내각을 설치하면서 다 한림원의 관원들로 내각을 채우고, 기무에 참예하는 내각관원으로 일하게 하고, 다른 한편으로는 한림원의 일을 보도록 했다. 가령 해진과 호광은 대학사로 일하면서 동시에 계속 한림원의 일도 보았다. 내각조직이 완성되기 전에는 이처럼 내각과 한림원은 불일불이不一不二관계에 있었다. 그러나 삼양이 소사·소보를 맡은 뒤로는 내각대학사가 한림관직을 겸임했으나 한림원의 일은 더 이상 보지 않았다. 하지만 제4·5·6대 인종·선종·영종 시대(1424-1457)도 내각은 한림직을 겸하고 - 상술했듯이 - 한림원 명의로 문서를 보냈고, 또 한림원 내에 자리를 설치했다. 한림원을 주관하는 한림원학사는 명대가 끝날 때까지 정5품이었던 반면, 대학사의 품계는 겨우 정5품이었을지라도 소보·소부·상서 등으로 높여 보임되면서 그 지위가 1·2품에 이르렀다. 한림원은 정5품 학사 1명, 종5품 시독학사 2명, 종5품 시강학사 2명, 정6품 시독 2명, 정6품 시강 2명, 종6품 수선(史官) 정원 무無, 정7품 편수(사관) 정원 무, 종7품 검토(사관) 정원 무, 서길사庶吉士 정원 무(학사 중 1인 담당), 정8품 오경박사 9명, 종8품 전적 2명, 정9품 시서 2명, 종9품 시조侍詔 6명, 품계 미분류 공목公目 1명 등 도합 33명 이상의 인원으로 구성되었다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 五三-五五쪽.

그러나 내각조직이 완성되어 가고 권력이 날로 확대된 뒤에는 내각의 지위가 확실하게 한림원 위로 올라갔다. 그리하여 정사가 모조리 삼양에게로 귀속된 뒤로는 내각이 한림원을 지휘했다. 그런데 내각의 권력이 날로 확대되고 육부가 내각의 부속기관으로 변하면서 한림원이 점차 내각과 분리되었다. 제11·12대 가정제와 융경제 이후로는 내각이 완전 독립기관이 되었고 문서도 마침내 ‘내각’의 명의로 발송되었다. 그럼에도 내각 대학사는 여전히 한림원 출신이 많았다. 한림관은 과거시험 장원급제자(서길사)이거나 우수한 성적의 합격자들이었기 때문이다. 즉, 그들은 천하가 알아주는 현인들이었다. 비법률적·정치적 지위의 내각과 법률적 지위의 한림원 간의 관계는 오늘날 영국에서 모든 내각각료가 법적으로 추밀원 위원직을 가졌지만, 역으로 모든 추밀원 위원이 다 각료직을 가지지는 않은 것과 유사했다. 두내제杜乃濟는 말한다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 五五쪽.

명조 총170명의 대학사 중 132명(77.65%)은 한림원관(수선·편수·서길사) 출신이었다. 그 외는 대표적으로 국자감 출신이 5명이었다(훈도 3, 교수 1, 조교 1). 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 六四-六五쪽.

이때 내각은 다만 정치상의 권력기관에 불과했고, 한림원만이 법률적 지위를 가진 법률상의 기관이었다. 이로 인해 내각은 문연각인장이 있었을지라도 문서를 보내면서 ‘한림원’을 칭했다. 양자의 관계는 영국의 내각(cabinet)과 추밀원(Privy Council)의 관계와 아주 유사했다.

杜乃濟,《明代內閣制度》, 五五쪽.

내각은 여전히 한림원의 법적 토대 위에 올라선 정치기구와 같은 모습이었다.

그런데 내각각신의 인사권은 누가 쥐고 있었는가? 각신임명은 처음에 황제의 ‘특간特簡’으로 시작되었으나 점차 ‘회추會推’ 또는 ‘정추廷推’로 변해 갔다. ‘특간’이란 황제가 친히 발탁하는 것이다. 반면, ‘회추’ 혹은 ‘정추廷推’란 대신大臣들이 모여 대신 중에서 적임자를 선거하여(會擧) 황제에게 간용簡用의 황지皇旨를 내려줄 것을 청하는 것을 말한다. 명초 영락제 때에는 각신을 뽑아 쓸 때 주로 특간을 이용했다. 이때는 많은 각신이 한림원 출신이었다. 제4·5대 홍희·선덕까지도 이 특간방법을 답습했다. 그러나 삼양 이후 각신을 황제가 친탁親擢하는 경우는 극소화되었다. 이 시기에는 팽시와 구정丘正이 예외적으로 특간되었을 뿐이다. 황제특간은 피임용자의 ‘문학·행실·학식·직책(文學行誼才識而授職)’을 고려하여 이루어졌다. 그러다가 명대 중엽에는 ‘회추’를 많이 이용했다. 특간이 황제의 자기의사로 결정하는 것인 반면, 회추는 비록 황제가 의견에 참여하는 것이 가할지라도 다분히 대신들이 결정한 의견을 기준으로 결정하는 것인 점에서 회추와 특간은 본질적으로 다른 것이다. 《명사明事》는 말한다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 六九∼七十쪽.

10대 정덕치세 중에 각신이 결원이 있음을 알고 조정대신들에게 회추하도록 명했다. 황상皇上의 뜻은 새로운 귀인을 쓰고자 하는 것인데, 황상은 다 이미 치사致仕한 늙은 석학들을 추천한 것을 보고 언짢아하며 다시 회추를 명하여 처음으로 적난翟鑾에 이르니 황상은 그를 쓰지 않을 수 없었다.

《明書》卷一三一 第二六ㅇ四頁. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 七十쪽에서 재인용.

‘회추’는 명대의 내각제도가 이미 높은 궤도를 달리고 난 뒤의 발탁방법이었다. 명대중엽 이미 회추는 관례가 되었고, 예외는 거의 없었다. 제9대 홍치제 때의 사천謝薦이나 가정제 때의 여본呂本 등은 다 정추(회추) 출신이다. 제6대 천순제 때 이현이 자연발생적으로 내각의 ‘수보首輔’ 또는 ‘수상’으로 칭해지고 대우받았는데, 이때부터 조정의 각신회추권은 의례적 명칭이 되고 - 영국 수상의 장관임명권처럼 - 수보의 각신임명권으로 변했다. 조정을 실제로 조종하는 자가 수보였기 때문이다. 가령 제13대 신종 만력제 때는 황제가 임명한 대학사는 실은 다 장거정에 의해 추선推選된 바였다. 조정중신들의 회추권과 수보의 각신인사권의 확립은 표의권과 함께 중국의 내각제도가 황제의 비서기구가 아니라 황제와 독립하여 황제권을 제한하는 권력기관으로 발전했음을 뜻한다. 환언하면, 명대의 황제군주정은 애초에 ‘절대’군주정으로 출발했지만, 내각이 표의제도로 모든 의정권을 장악하고 회추와 수보체제를 통해 완전한 각신인사권을 행사하게 됨으로써 황제의 주도적 의정권과 각신인사권이 소멸하고 황제가 의례적 지존至尊으로만 군림할 뿐인 명조중엽부터 ‘내각제적 제한군주정’으로 변화·발전한 것이다.

수보체제 확립 이후, ‘회추’라는 이름은 公的이었을지라도 주도자는 한두 명에 그쳤고, 나머지 대신들은 감히 다 발언하지 못했다. 발언하면 공연히 화를 입었을 따름이다. 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 七十쪽. 그러나 제15대 희종 천계제 때 환관 위충현은 내각을 장악하여 수보의 이 대학사인사권까지 자기 손아귀에 장악했다. 또 국망을 초래한 제16대 의종 숭정제는 이 수보의 인사권을 폐하고 회추와 ‘매복枚卜’(제비뽑기)을 결합시킨 낙점 방식으로 한꺼번에 5-6명 입각시켜 대학사의 수를 50명으로 부풀림으로써 내각을 무력화시켰다. 《춘명몽여록》은 ‘매복’을 이같이 전한다. “숭정원년, 輔臣 施鳳來 등이 枚卜을 쓸 것을 청하자 황상이 이를 윤허했다. 吏部가 10인을 회추하고, 다음날 閣臣들과 吏科급사중·河南道감찰어사를 건청궁 앞 전각으로 불러 모았다. 황상이 보신들에게 유시하기를, ‘내각의 公狐大臣은 만약 제대로 된 사람을 얻을 수 있다면 사직의 복이라서 짐이 감히 스스로 정하지 않고 하늘에 그것을 구하겠다’고 했다. 이에 시봉래가 ‘세상에 일이 많으니 황상께서 여러 명을 많이 점찍어 주시기를 바랍니다’고 대답했다. 황상이 끄덕이고 내시들에게 香案을 설치하라고 명하고 향을 들고 한 번 절하며 세 번 머리를 조아리고, 이어서 작은 탁자를 설치하고 향안의 왼쪽 앞에 붓과 벼루를 놓았다. 붉은 종이 열장을 꺼내 각 장에 이름을 하나씩 써 제비(鬮)로 만들어 金甁 속에 집어넣었다. 황상은 수저로 제비를 집어 들고, 집어 뽑을 때마다 侍臣들에게 두루 보인 후에 붓으로 그것에 점을 찍었다. 그렇게 제비뽑기를 반복하여 錢龍錫 등 6명을 공히 낙점했다.” 《春明夢餘錄》, 267쪽(卷二十四 第一).

그러므로 이번에는 내각의 독립적 권한을 구체적으로 살펴보자. 내각의 기능적 권한에 대한 법률규정과 사실이 다르기 때문에 내각권한은 사실상의 관례를 중시해야만 제대로 규명될 수 있다. 내각은 최초에 일개 보필기관이었을 뿐이었다. 따라서 내각은 결코 법적 관청이 아니었고, 이후에도 명조가 끝날 때까지 ‘내각’은 영국의 현행 내각제처럼 법률로 명문화된 지위를 결여한 관습법상의 조직으로 남아 있었다. 《명사》〈직관지〉에 의하면, “중극전대학사(옛이름 화개전), 건극전대학사(옛 이름 근신전) 문화전 대학사, 무영전대학사, 문연각대학사, 동각대학사는 (다 정5품인데) 임금에게 올리는 헌체獻替(권선과 간언)의 가부를 관장하고, 규회規誨(바로잡고 가르침)를 올리고, 제주題奏(상주문)를 점검하고, 비답을 표의하고, 이로써 서정을 평윤平允(공평처리)하는 것”이다. 법적 규정은 이렇지만 그 실질적 내용은 역사적으로 변화·발전했고, 처음은 ‘책임’이었던 것이 내각의 ‘권한’으로 바뀌기도 하고, 한때의 전례들이 편의성과 불가피성을 좇아 ‘관례’와 ‘관습’으로 변하기도 했다. 그리하여 내각은 이러한 변화 속에서 사실상 재상의 지위를 얻었다. 마침내 내각의 1인자는 제11대 세종 가정제 때의 엄숭처럼 “1인의 권력을 끼고 백사百司의 일을 침범할” 수 있게 되었고, 수상(수보)으로 자임했고, 제13대 신종 만력제 때는 장거정 수상이 육부의 권한을 완전 총람했다. 이때는 육부가 내각의 부속관청이 되어버렸다. 이런 상황에서는 사실과 법률규정은 완전히 불일치한 것이다. 이것은 각신들이 본직에 더해 내각대학사의 직책을 겸직했기 때문에 더욱 촉진되었다. ‘각신’, ‘보신’, ‘각로’ 등 다양한 명칭으로 불린 ‘내각대학사’는 예부상서로서 문연각대학사를 겸한 경우, ‘예부상서 겸 문연각대학사’라고 서명했다. 내각대학사를 여기서 겸직으로 표기하고 있지만, 내각대학사가 실은 전임專任직무였다.

원래 ‘밀실’을 뜻하는 영국의 ‘cabinet’은 오늘날도 그 자체로서 법적 권한이 없고 사실상 법률에 의해 승인되지 않은 조직이다. 즉 영국의 내각은 “법률이 아니라 헌법관습에 속한다”. John J. Clarke, Outlines of Central Government (London: Sir Isaac Pitman & Sons, LTD., 1919; 12th edition 1958), 66쪽.

《明史》, 卷七十二 志第四十八 官職一, 一七三二(539)쪽.

내각의 직무는 표의, 조령詔令기안, 여의與議, 주청, 입법과 사법 등이 다양하지만, 여기서는 내각의 가장 중요한 독립적 권한인 ‘표의’와 ‘여의’를 분석하고자 한다. 개국 초에는 비답을 표의하는 제도는 없었고, 장주에 응답하는 것은 다 황제가 스스로 친히 살펴보고 비답을 주는 것으로 나타났다. 제12대 목종 융경제 때의 수상(수보) 대학사 고공은 구규舊規에 대해 말하기를, “조종의 구규에, 아문이 정사를 처리할 시에 무릇 각 아문이 일을 상주하고 다 옥음이 친답함으로써 정령이 황상으로부터 나오고 신하는 감히 참예하지 못한 것으로 나타납니다”고 상소하고 있다. 즉, 영락제 이래 황제의 구술비답을 듣고 붓글씨로 써서 문서화했다(傳旨當筆). 그러나 제5대 선종 선덕제 때 표의제가 시작되었다. 그러나 이때는 장주는 먼저 어람御覽을 경유한 후에 표의를 위해 재차 보내졌고, 표의 뒤에 또 다시 황상이 보도록 진상되었다. 이런 까닭은 표의가 황제의 분업적 직무를 대임하는 의미를 갖기 때문이다. 이로 인해 황제전권專權이 불가능했다. 그리고 큰일에는 대신들의 면의面議를 명하고, 의논하여 결정하고 황지를 전해 처분했다. 따라서 이 경우에는 비답이 필요 없었다. 선덕제 때부터는 이 경우에도 내각에 ‘표의’(또는 ‘조지條旨’)하라고 명했다. 이때부터 ‘표의’는 내각의 직무로, ‘행정’은 육부의 직무로 분권되었다. 이때부터 대학사 외에 표의를 작성하는 것은 용납되지 않았고, 이것을 어기면 용서할 수 없는 죄로 다스렸다. 각신이 자신을 황제에 빗대어 황제의 비답을 대신 작성하는 표의가 마침내 내각 전속의 권한이 된 것이다. 내각이 표의하면 황제는 이를 보고 거의 자동으로 비준했다. 이 비준은 붉은 묵의 붓글씨로 서명되었기에 ‘비주批硃’이라고도 부르고 ‘주비硃批·朱批’, 또는 ‘비홍批紅’이라고도 불렀다. 표의는 원래 ‘전지당필傳旨當筆’(황제가 구술한 비답을 암기하여 받아쓰는 것)에서 유래해지만, 제5대 선종 선덕제와 제11대 세종 가정제 사이 시기에는 ‘전지당필’과 내각의 독자적 비답표의가 중첩되었다. 제12대 목종 융경제 때는 ‘비답의 일’조차도 전적으로 각신에게 귀속되어 내각의 독자적 비답표의로 일원화되었었다. 황제는 표의만이 아니라 비답에서도 완전히 손을 뗐고, ‘비홍’은 완전히 소극적·피동적 행위, 심지어 형식적 의례로 변했다. 일체의 것이 각신의 의령擬令과 표의에서 나왔다. 장주에 비답하는 표의(정책결정) 과정에서 황제의 기능은 ‘소극적’ 비준으로 전락하더니 급기야 의례적 ‘비준’으로 축소된 것이다. 이리하여 황제의 왕위천수론적王位天授論的 지존성은 조금도 훼손되지 않고 그대로 유지되었지만, 점차 단순한 의례적 ‘수사修辭’가 되었다. 이리하여 황제의 비답을 표의할 각신의 권한은 황제를 대신하여 말을 수립하는 것이므로 그 권한이 가히 옛 재상의 권한과 비견되었다. 다만 명말까지 재상의 명칭은 공식적으로 쓰이지 않았고, 또 실질적으로도 수상은 재상과 달랐다. 재상은 육부를 수족으로 부린 반면, 내각은 - 엄숭과 장거정 수상 때를 예외로 치면 - 육부관료들에게 표의비답을 집행하라는 ‘지시’를 내릴 뿐이었고, 육부 ‘행정’의 내용과 집행방식에 간여하지 않고 행정 전체를 육부에게 일임했기 때문이다.

《春明夢餘錄》, 256쪽(卷二十三 第二七).

명말 양명학자 劉宗周(1578-1645)는 “표의는 각신에게 귀속하고, 庶政은 部院에 귀속한다”고 말했다. 참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 八七쪽.

참조:《明史》卷七十四 志第五十 職官三, 一八一九(561)쪽. 吳緝華,〈第一編 論明代廢相與相權之轉移〉, 吳緝華,《明代制度史論叢(上)》(臺北: 臺灣學生書局, 1970[中華民國 六十年]), 二七쪽; 錢穆,《中國歷代政治得失》(上海: 三聯書店, 1955·재판2005), 44쪽 (인터넷파일 쪽수 - 검색일: 2011.11.11.).

윤정분은 이미 제9대 효종 홍치10년부터 효종이 徐溥의 수보체제로 정국운영을 하는 것을 계기로 비답권까지 각신에 넘겨준 것으로 해석한다. 참조: 尹貞粉,〈洪治年間(1488-1505)의 經筵과 政局運營 - 내각제복원과 공론정치와 관련하여〉,《中國史硏究》第73輯(2011.8), 139쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 八七쪽.

표의 절차와 문서를 살펴보자면, 이른바 ‘표의’는 중외에서 황제에게 상달한 장주를 어람을 경우한 후에 먼저 내각에 제출하면 내각의 관점에서 내용을 검열하고 의견을 붙이고 아울러 황제 대신 처리방법을 구상하여 작은 쪽지에 조목조목 검은 묵의 붓글씨로 써서 빈 면에 붙이고 어람을 위해 다시 올리는 것이다. 각신은 황제의 주비를 기다린 다음, 각 아문에 교부했다. 표의의 효력은 황제의 개성과 대학사의 작풍에 따라 많이 달랐지만, 대학사가 전단할 때에는 표의가 곧 ‘성지聖旨’였다. 물론 황권이 점차 환관의 손에 넘어갔을 때는 내각 표의의 효력도, 표의권도 약화되었고, 이로써 명조는 망조를 보였다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 八八쪽. 만력 신시행내각 때(1535-1614)에는 “내각은 성지를 표의하고 대신 말하는 것인데, ... 장주를 보고 마땅히 일일이 성지를 표의했는데, 지금은 일일이 申時行으로부터 나오고 있어, 황상이 전단하는 것이 11개이면, 신시행이 전단하는 것이 19개고, 황상이 전단하는 것을 성지라고 하고, 신시행이 전단하는 것도 성지라고 한다”는 말이 나올 정도였다. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 八八쪽.

이어서 ‘여의與議’에 대해 살펴보자. 대학사들이 황제의 자문에 응해 정책을 의논하는 ‘여의’는 내각제의 도입과 동시에 생겼다. 대학사는 ‘여의’를 받드는 것을 직업으로 삼았다. 제11대 세종 가정제가 ‘대례大禮’를 논하여 자기의 생부를 흥헌황제興獻皇帝로 높이고 싶었지만 대학사들의 반대에 부딪혀 대신 134명을 하옥시키는 것도 불사했을 때도, 여의를 종지시키지 못했다. 당시 모기毛紀는 “국가정사는 가부를 상의하여 확정한 연후에 시행하라는 성유聖諭를 접때 입었는데, 이것이 진실로 내각의 직업입니다”라고 진언하고 있다.

《明紀》卷二八 第二八八. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 九三쪽에서 재인용.

‘여의’의 방법은 ‘면의面議’와 ‘내각회의’(‘정의廷議’)로 나뉜다. 전자는 선덕제 이전에 행하던 것이고, 후자는 선덕제 이후에 시작된 것이다. 제10대 세종 가정8년 병부상서 이승훈李承勛은 상소하기를, “조정에 대정이 있으면 모든 문무대신으로 넓혀 반드시 정의廷議를 하명해야 합니다. ‘의議’란 대략 미발未發한 계획을 서로 돌아보고 팔짱을 끼고 듣는 것입니다. 마땅히 아직 의론하기 전에 의론할 것을 준비하고 여의與議할 자들에게 포고하여 먼저 그 연유를 고하게 해야 한다.” 이것은 ‘내각회의’를 말하고 있다. 제9대 효종 홍치제 때 내각복원과 관련된 병부사랑 양수진의 상소에서는 큰 정사에 ‘정의’를, 사소한 일에는 각신과의 ‘면의’를 권하고 있다. 제6대 영종 정통10년 3월, “처음으로 내각에 명하여 각 아문과 더불어 대정을 회의하게 했다. 선덕제 이전에는 대사가 있을 따마다 군신과 더불어 면의를 하고 지旨를 전하여 시행케 했으니, 비답을 기다리지 않았다. 그런데 황상이 유충한 나이에 위를 이으면서, 면의가 마침내 폐지되었다. 지금은 조정대신들에게 명하여 내각회의에 회부하고(命廷臣赴內閣會議) 본주本奏를 일일이 의결한다.” 내각회의의 효력은 각의의 능부能否가 황제에 의해 채납되는 절차가 있었기에 황제마다, 또는 일마다 달랐다. 황제가 체납하지 않으면 대학사들이 다시 가서 다툴 수 있었고, 황제는 듣지 않을 수 있었다. 그러나 각의에서 본래의 결정이 견지되면 황제가 정세에 몰려 내각에 굴복하는 경우도 있었다.

楊家輅 (主編),《明會要》 (臺北: 世界書局, 中華民國四十九年) 卷四五 職官十七 ‘集議’, 八二四∼八二五쪽.

《明孝宗實錄》卷10 洪治元年 潤正月, 211-214쪽. 尹貞粉,〈洪治年間(1488-1505)의 經筵과 政局運營 - 내각제복원과 공론정치와 관련하여〉, 120쪽에서 재인용.

楊家輅 (主編),《明會要》卷四五 職官十七 ‘集議’, 八二四쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 九三, 九五쪽.

마지막으로 ‘수보首輔’의 등장을 살펴보자. ‘수보’는 ‘수상首相’이라고도 불렀다. 원래 내각 안에서는 모두가 동시에 기무에 참예했고 처음에는 그 직권에 명확한 구분도, 큰 마찰도 없었다. 그러나 내각이 표의제도의 등장으로 이를 통해 대권을 쥔 뒤에는 내각 안에서 많은 대학사들이 어떻게 하든 분업을 통해 협력해서 정무를 집행했다. 역사서에 최초로 ‘수보’라는 명칭으로 기재된 대학사는 제7대 경종 경태제 때(1449-1457)의 진순이다. 그러나 당시는 유명무실한 칭호였다.

《춘명몽여록》의 다음 표현을 보라: “유일하게 고공이 수상이 되어 ... 두 관서를 獨判했을 뿐이다(惟高爲首相 ... 判然兩署獨).” 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十六項).

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一三七∼一三八쪽.

실질적 의미의 ‘수보’라는 명칭은 몽고에서 풀려나 경태제를 폐위하고 복벽한 제6대 영종 천순제(1457-1464)의 치세에 최초로 이현에게 부여되었다. 《명사》는 전한다. “천순치세에 이현이 수보가 되었다. 여원과 팽시가 그를 보좌했다. 그러나 이현은 우두머리의 전권을 쓰지 않았다.” 영국의 ‘prime minister’라는 칭호가 20세기 초까지도 법적 직함이 아니었던 것처럼, 명조의 ‘수보’라는 칭호도 법률적 명문규정의 뒷받침이 전혀 없었다. 그럼에도 불구하고 상황변화에 따라 대학사가 위로 황제의 보살핌이 중해지고 동료의 옹호를 받아 바야흐로 사실상의 수보가 탄생한 것이다. ‘수상’이 등장했다는 것은 대학사들 간에 위계질서가 생겼다는 것을 뜻한다. 수보가 나오면서 나머지 대학사들은 ‘수보’-‘차보次輔’-‘군보群輔’의 위계가 생겼다. 처음에 수보-차보-군보의 권력격차는 크지 않았으나, 제10대 무종武宗 정덕제와 제11대 세종 가정제 사이에는 지극히 현저해졌다. 법적 지위가 없는 영국의 ‘수상’이 국왕으로부터 추밀원의 일원인 ‘제1재무경(First Lord of the Treasury)’의 직책을 겸직함으로써 제1각료의 지위를 공식적으로 인정받듯이, 명조의 ‘수보’ 지위는 법적으로 육부의 총재冢宰인 이부상서를 겸직하는 방식으로 공식화되었다. 이현 수보 이후 수보들은 이 관례를 따랐다. “이현이 이부사랑으로서 이부상서를 받았고, 팽시, 상로商輅, 만안萬安 등이 서로 이어서 이부상서를 받았다. 이후부터 이것은 마침내 수보의 오랜 관례가 되었다.” 물론 예외가 없었던 것은 아니다. 제11대 세종과 제12대 목종 때에는 정국을 장기간 뒤흔든 세종조의 소위 ‘대례大禮’논쟁의 영향으로 내각수상(장총張璁·하언·엄숭·서계徐階·고공)이 대개 예를 관장하는 예부상서를 겸했다. 또 제13대 신종 만력연간의 장거정 내각 때에는 내각으로 하여금 육부·3원·육과과도관(언관과 간관)을 다 감독·규찰할 수 있게 한 ‘장주고성법章奏考成法’의 시행으로 내각이 간접적으로 법적 지위를 얻었을 뿐만 아니라 법적으로 관직체계의 정점에 위치하게 되었다. 따라서 10년간 수상을 지낸 장거정은 이부상서를 겸임할 필요가 없을 정도로 그 권한이 지나치게 막강하여 자파인물들을 이부상서로 임명하는 것으로 만족했다.

참조: 尹貞粉,〈正統·天順年間의 經史講論과 정국운영〉, 104-108쪽. 이현은 ‘土木堡의 變’으로 몽고족장 에센의 포로가 되었던 영종이 돌아와 復辟하는 데에 큰 역할을 했다. 이 인연으로 영종은 이현을 대학사로 등용하고 그와 面議하며 정사를 보았다. 이를 계기로 이현은 명실상부한 수보로 떠오른다. 참조: 崔晶姸,〈明朝의 統治體制와 政治〉, 20쪽.

《明史》卷一百七十六 列傳第六十四, 四六七五(560)쪽.

영국의 수상은 18세기 중반부터 실제로 존재했으나, 그 지위는 1905년 Royal Warrant(왕실조달허가증)에 의해 수상에게 왕국 안의 제4위의 서열이 주어지기까지 법적으로 인정되지 않았고, 1937년까지 급료도 없었다. 참조: Clarke, Outlines of Central Government, 67쪽.

참조: Clarke, Outlines of Central Government, 67-8쪽.

《春明夢餘錄》, 250쪽(卷二十三 第十五).

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 192쪽 각주10.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 217-223쪽; 崔晶姸,〈明朝의 統治體制와 政治〉, 27쪽.

명대에 ‘총재’로 칭해진 이부상서는 육부의 수위에 거하는데, 수보가 총재를 겸임한 것은 대외적으로 권세를 증가시킨 것인 한편, 수보가 다른 각신들과 지위에 차등이 있게 되었고 권한도 고하高下가 있게 되었다는 것을 뜻한다. “보신의 수보와 차보의 구분은 제10대 무종武宗 정덕제와 제11대 세종 가정제 사이에 극에 달했고, 수보가 다시 차보에게서 자리를 공손하게 양보받은 것도 이때부터 시작되었다. 정덕10년 양정화楊廷和가 사고를 당하자 양저梁儲가 3년 동안 대신 수보 자리에 앉았다.” 제11대 세종 가정제 때, 이시李時가 수보가 되고, 하언이 차보가 되었고, 고정신顧鼎臣은 그 다음이 되었다. 권력의 고하에 관한 한, 대사는 수보가 주관하고, 다음의 일들은 이하의 각신들이 관장하고, 감히 수보와 비교할 수 없었다. 이후 수보와 차보의 권세는 아주 달라서 나란히 놓을 수 없다. 가령 하언이 수보가 되었을 때, 엄숭은 하언과 감히 자리를 같이 할 수 없었다. 한 잔 술로 기쁨을 찾고 싶어도 많이 허락되지 않았다. 이미 허락된 경우에도 하루전날 또 다시 사양했다. 엄숭이 수보가 되었을 때, 서계가 그를 섬겼고, 역시 엄숭이 섬길 때처럼 했다. 장거정이 수보였을 때 여조양呂調陽은 차보로서 이 부속관리처럼 정성을 다했다. 이 점에서 수보는 고대의 재상과 같았으나, 현장에서 실무의 지휘자와 집행자로서 활동하지 않는다는 점에서 재상과 달랐다. 내각이 정무를 연구하고 그 이름을 미화하기 위해 공의公議에서 그것을 취한다고 말하지만, 실제로는 수보 1인으로부터 그것을 취해 결정했고 나머지는 다만 동조했을 뿐이다. 감히 가부를 말하는 경우는 없었고, 감히 말하는 자는 음으로 배척을 당했다. 오늘날 영국의 내각수상처럼 수보는 내각을 완전히 장악한 것이다. 내각의 직무는 본래 표의를 하는 것이고, 중요한 표의의 일은 이제 수보 1인이 주관했다. 이후로는 이것은 불변의 관례로 간주 되었다. 제15대 희종 천계제 때 차보 위광魏廣이 은근히 수보 관광韓爌의 표의권을 나누어 갖고 싶어 하자 한광이 분개하여 사직해버린 일도 있었다.

沈德符,《萬曆野獲編》內閣卷七 ‘首輔居於次輔’. 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 149쪽 각주18에서 재인용.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一四ㅇ쪽.

수보의 명칭에 수보의 권한도 생겨난 것이다. 실권을 가진 수보가 산출됨과 동시에 내각은 권력투쟁이 생겨났고, 이 권력투쟁은 내각내부의 직무의 분배를 위한 투쟁이 아니라, 수보권을 장악하려는 투쟁이었다. 그런데 마지막 황제 제16대 의종 숭정제는 대학사의 수를 늘려 수보권한을 분할했다. 이것이 아마 수보의 전횡으로부터 벗어나려는 시도인지는 모르지만, 수보의 책임이 나뉘자, 내각대학사들은 위로 불안해졌고, 아래로는 국정이 흔들렸다. 다음은 명대 수보의 명단이다.

“舊制에서는 천자가 비홍한 本奏가 내각에 도착하면 수보는 표의하고, 나머지 대학사들은 승낙할 따름이다. 그런데 숭정제 치세에 어사 예원공倪元珙은 표의권을 나누기를 소청했다. 그 후에는 본장이 아래로 가면 중서사인이 그것을 나누었고, 수보의 권한이 비록 작게 나뉘었을지라도 상극대결의 단서가 열리기 되었다.” 孫承澤 (撰),《春明夢餘錄》, 252쪽(卷二十三 第十九項).

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一四二∼一四三쪽.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 一四三∼一四四쪽.

제6대  영종 천순제 - 이현

제8대  헌종 성화제 - 이현, 팽시, 상로, 만안

제9대  효종 홍치제 - 유길劉吉, 서부徐溥, 유건劉健, 이동양李東陽

제10대 무종 정덕제 - 이동양, 양정화, 양저

제11대 세종 가정제 - 양정화, 장면蔣冕, 모기, 비굉費宏, 양일청楊一淸, 장총, 이시, 하언, 적난, 엄숭, 서계

제12대 목종 융경제 - 서계, 이춘방李春芳, 고공, 장거정

제13대 신종 만력제 - 장거정, 신시행申時行, 왕가병王家屛, 왕석작王錫爵, 조지고趙志皐, 심일관沈一貫, 엽향고, 방종철

제15대 희종 천계제 - 엽향고, 한광, 주국정朱國禎, 공병겸顧秉謙, 이국보李國譜

제16대 의종 숭정제 - 이표李標, 한광, 성기명成基命, 온체인溫體仁, 장지발張至發, 공정운孔貞運, 유우량劉宇亮, 설국관薛國觀, 범복수范復粹, 주정유周廷儒, 진연陳演, 위덕조魏德藻.

숭정제는 수보의 지위를 약화시켰을 뿐만 아니라 수보를 12명이나 갈아 치우고 도합 50명의 각신을 임명하여 군재群才로 전락시킴으로써 내각제와 나라를 동시에 파괴하고 말았다.

3. 공자의 ‘군신공치’ 철학과 명대 내각제의 평가

내각권의 핵심은 황제의 친정을 지양止揚함으로써 각신의 강화된 신권臣權으로 황권을 견제·제한하여 제한군주정을 확립시킨 독립권한인 표의권과 상유봉환권封還權이다. 그런데 과연 명대의 내각대학사 또는 수보 자신이 이 내각권을 황제의 뜻에 그 존폐가 좌우되는, 즉 황권에서 파생된 권한이 아니라, 황권에 맞서는 내각 고유의 황권견제 권한으로 이해했을까? 또한 만약 이렇게 이해했다면, 당시 관원들이 내각의 표의권·상유봉환권과, 이것에 의해 제약되고 견제받는 제한군주정을 무의식적 전통 속에서 산생된 단순한 ‘관례’로 여긴 것이 아니라, 이 내각제적 제한군주정을 공자의 ‘무위지치’ 또는 ‘유이불여’ 이념에 기초한 군신공치론의 자연적 실현으로 이해하고 이 헌정체제에 의식적으로 공맹철학적 정통성을 부여했을까?

내각 보정체제를 ‘臣權강화와 황권견제 체제’로 보는 시각은 참조: 尹貞粉,〈宣德年間(1426-1435)의 經史講論과 그 특징 - 宣德初 현안문제와 선덕제의 정국운영과 관련하여〉,《中國史硏究》第57輯(2008.12), 262-263쪽; 尹貞粉,〈正統·天順年間의 經史講論과 정국운영〉, 84쪽 및 그 각주4.

첫 번째 물음부터 답해보자. 이것은 양정화의 사례를 통해 답할 수 있다. 제11대 세종 가정제를 황위에 올리는 데 혁혁한 공을 세운 양정화 수보는 세종이 제9대 효종의 아우인 자기 생부 흥헌왕을 ‘흥헌황제’로 격상시키고 싶어 각신들을 대면하고 간곡한 뜻을 표하며 면지面旨를 전했으나 이 면지를 네 차례나 봉환했다. 양정화는 황제의 면지를 비토하면서 한번은 다음과 같이 상소한다.

신臣 등에게 칙유하여 이르시되 ‘(작은 아버지와 조카 사이와 같은) 지친은 부모와 같지 않다’고 하시니 신 등이 어찌 몸소 성의聖意를 받들고 싶지 않겠습니까? 그런데 실로 ‘남 뒤를 잇는 자는 그 아들이 되는 것이니 남의 뒤를 이으면 그 사친私親을 돌아보지 않는다’고 하니 이는 천지의 상경常經이요 고금의 통의인 것입니다. 순임금과 우임금이 천하를 영유할 때 천자의 호령은 고수瞽叟(순의 아비)와 곤鯀(우의 아비)에게 더해지지 않았습니다. 순·우임이 어찌 그 부모에게 불효하는 자들이겠습니까? 대저 천하만세의 공의公議는 진실로 1인의 사정私情으로 폐할 수 없습니다. 송나라 영종이 생부인 복왕濮王을 추숭하고자 했으나 역시 중론이 합치되지 않아 그만두었습니다. ... 이것은 국가전례典禮와의 관계가 지극히 중하니 감히 면지에 아첨하여 흠봉欽奉할 수 없습니다.

《世宗實錄》(臺北: 中文出版社, 1961[民國五十一年]) 卷四, 正德十六年 七月 甲子, 182쪽. 또 《明史》卷一百九十 列傳 第七十八 楊廷和·梁儲·蔣冕·毛紀等傳 (651쪽)도 참조.

성리학자 양정화의 눈에 중요한 국가대사로 비쳐지는 이 의례문제는 기실 하찮은 문제일지라도, 양정화가 내각의 의결을 ‘중론’ 또는 ‘공의’를 따른 것으로 상정하고 황권에 맞서 내각권을 대립시키고 있음에 유념해야 할 것이다. 양정화가 황제에 맞서 공론을 반영한 내각의 봉환결정을 양보할 수 없는 것으로 고수하는 통에 세종은 3년간이나 자기 뜻을 관철시킬 수 없었다. 세종도 이 내각권을 부술 수 없었다. 그 대신 세종이 자기의 뜻을 관철시킬 수 있는 유일한 길은 양정화를 갈아치우고 자기의 뜻을 지지하는 다른 인물을 수보로 세워 자기의 유지諭旨에 대한 내각의 승인결정을 받아내는 수밖에 없었다.

3년간의 오랜 대치 속에서 때마침 세종의 뜻을 지지하는 인물이 나타났는데, 그가 양명학자 張璁이었다. 그는 禮를 人情에서 구하는 논리를 바탕으로 천하를 중히 여기고 부모를 가볍게 여기는 宋儒의 성리학설을 인정과 성현의 道에 어긋난 것으로 비판하는 양명학자들의 衆論을 대변했다. 따라서 오랜 씨름 끝에 세종은 수보직 사직과 내각파업으로 버티는 양정화의 사직서를 수리하고 장총을 수보로 세우는 방법으로 大禮문제를 해결했다. 참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 168-171쪽; 崔晶姸,〈明朝의 統治體制와 政治〉, 21쪽.

또한 양정화는 제10대 무종 정덕제 때 환관들의 발호에 내각권이 침해받은 쓰라린 경험에서 특히 표의권의 확립을 무엇보다도 절실하다고 생각해서 세종의 즉위와 함께 대학사 장면, 모기 등과 힘을 합쳐 조서에 대한 환관들의 개입을 물리치고 ‘내각중심체제’를 구축했다. 표의권과 내각권력의 정상회복은 비단 대학사들만의 뜻이 아니었다. 병과급사중 하언은 세종에게 다음과 같이 상소하고 있다.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 147쪽.

황상께서 하늘을 받들고 조종을 본받아 권력의 기강을 총람하고 매일 조정을 보시고 나서 문화전에 납시어 무릇 중외에서 올린 장소章疏를 정신을 모아 관람하시고 때맞춰 내각대신들을 소집하여 서로와 더불어 논의하여 결재하시고, 혹시 일과 관련하여 대체의 중론이 같지 않은 경우에는 조정대신들에게 집의集議하라고 하고, 안의 비답으로부터 무람하게 빨리 접근하지 않으셔야 하고, 성의聖意에 즉해서 삭탈할 일이 있는 경우도 반드시 내각의 각의를 경유한 후에 일을 행하기를 엎드려 바랍니다. 가부가 갈리면 장주를 집필할 것을 허령許令하고, 일을 그치고 쉴 일이 있을 때도 역시 외정外廷에 명시하면, 옹폐, 사기, 은닉 등의 간사가 다 용납되지 않고 조정의 정사가 장차 하나라도 바른 것으로부터 나지 않는 것이 없을 것입니다.

《世宗實錄》 卷一 正德十六年 四月 戊申, 48쪽.

제10대 무종 정덕제의 어설픈 전제적 친정과 환관의 발호에 경악했던 양정화와 하언은 “기본적으로 내각의 표의권을 강화함으로써 다시는 무종 정덕제와 같은 광패狂悖한 군주의 권력남용을 결코 허용치 않겠다는 결심”을 표현하고 있다. 수보·차보의 구별이 타나난 것도 환관 등 황제의 측근들에 의한 “정치기강의 문란에 대응한” 내각체제 내의 “자연발생적 질서형성의 결과”였다.

무종(1505-1521)은 15세에 즉위하면서 황태자 시절의 近侍환관 劉瑾을 비롯한 8명의 환관인 소위 ‘八狐’가 발호하도록 방조했다. 이들은 예부를 제외한 오부와 내각을 다 장악했다. 유근은 정덕5년 10월 주살되었다. 유근 타도 이후에도 暗主 무종의 游幸과 狂悖는 그치지 않았다. 참조: 崔晶姸,〈明朝의 統治體制와 政治〉, 24쪽; 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 123-140쪽.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 149쪽.

曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 149쪽; 曹永祿,〈嘉靖初 政治對立과 科道官〉,《동양사연구》제21집 (1985), 1-55쪽.

세종연간에 내각권에 대하여 관리들 간에 의견이 일치된 것이 아니고 그 강약을 두고 논란이 좀 있었다. 가령 어사 조가曺嘉는 “대언代言·표의하는 경우에는 권세를 부려 위엄을 부리지 말라”고 비판한 바 있다. 조가는 내각의 권한이 지나치게 중하다고 본 것이다. 그러나 이에 대해 성품이 굳세고 곧고 간언 중에 가장 과감하게 발언하는 급사중 정일붕鄭一鵬은 “장예張銳·위빈魏彬의 옥獄과 헌제추숭의 논의와 같은 일은 폐하가 일찍이 양정화 등을 불러 면론面論하지 않았고, 의지擬旨(표의)한 것이 안에서 많이 갱정更定되어졌으니, 전단專斷한다고 말할 수 없다”라고 정면으로 반박한다. 또 곽도霍韜는 간언하기를, ‘각신의 직무는 기무참예인데, 지금은 표의를 그치게 하고 결재를 측근에게 귀속시키니, 보신들이 정책권을 잃고 측근이 정치에 간여하는 일이 점증하고 있습니다. 지금부터 청컨대 장주는 대신을 불러 면의面議에 의해 결정하여 시행하고, 대간과 좌우반열은 중의衆議를 하고 봉박해야 합니다. 그러면 재상(수보)은 선하다는 이름을 얻고, 내시들은 권력을 밝힌다는 비방을 면할 수 있을 것입니다.” 내각권의 강약에 대한 이런 갑론을박에도 불구하고 관원들은 내각권 자체를 문제 삼는 경우는 없었다. 황제친정의 원칙적 배제 하에 황권을 제한하는 내각제헌정의 근본취지에 따라 내각의 표의를 거치지 않고 황제가 직접 비답하는 것은 용납되지 않았다. “도찰원은 어사 순염巡鹽을 보내 각신에게 보내 표의하지 않았기 때문에 비답이 아주 그릇되었다고 소청하고, 형과刑科 우右급사중은 황신黃臣은 간언하기를, ‘우리 조정이 내각을 세워 문학의 신臣들을 배치하고 모든 장주에 대해 먼저 표의케 했는데, 지금은 내각으로 하여금 대언代言의 직무를 비우게 하고 환관들이 전천專擅의 간악奸惡을 자행하니, 가볍지 않은 직무와 관련해서는 점점 길이 용납할 수 없을 지경입니다. 신들은 명령을 소중히 여겨 원본을 봉환하니, 상소가 들어가는 즉시 법제대로 비답을 고쳐 주십시오’라고 했다.” 양정화도 환관을 낀 천자의 독단적 친정을 강도 높게 비판한다. “우리 조종의 모든 비답은 내각에서 표의하여 진정進呈했는데 오직 (제10대 무종) 정덕연간의 권간權奸들만이 정사를 어지럽히고 마침내 제멋대로 표의하여 어비御批를 얻어내어 사탐私貪을 노리게 되었으나 신정新政 이래 일찍이 그 죄를 묻지 아니했는데, 드디어 이 사녕邪佞한 소인배들로 하여금 오늘날 전철을 밟도록 하니 ... 폐하는 어찌 차마 그 간계에 빠져 조종의 법도를 무너뜨리려 하십니까?” 여기서 양정화도 내각표의권을 ‘조종의 법도’로 이해하고 있다.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 154-160쪽.

《皇明奏疏類鈔》卷25. 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 156쪽에서 재인용.

《明史》卷二百六  列傳第九十四, 五四三七(751)쪽.

《明史》卷一百九十七 列傳 第八十五, 五二ㅇ七(693)쪽.

《世宗實錄》 卷二三 嘉靖二年二月丙戌, 660-661쪽.

《皇明奏疏類鈔》卷2〈請停止織造二疏〉. 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 158쪽에서 재인용.

장총張璁은 양정화의 이 견해를 비판하고 대례大禮에 관한 황제의 ‘독단’을 촉구한 상소로 세종의 눈에 들어 수보로 기용되었다. 그러나 그는 연고인사로 얼마 지나지 않아 바로 실각했다. 이어 이시와 하언은 연달아 수보를 맡아 표의권 강화와 내각의 정상운영을 도모하여 양정화 노선을 잠시 회복했다. 하지만 가정21년에 입각한 엄숭 수상은 도교심취자 세종의 직무유기를 이용한 20년 전정專政을 통해 황제의 위복威福(천하지존의 위광을 떨치고 상복賞福의 영예를 내릴 황제의 권위)을 찬탈하고, 육부의 행정권을 침탈하고, 언관과 조정공론의 봉박封駁·시비지권是非之權을 탄압하여 이 3권을 내각수상의 손에 집중시킴으로써 4권(황제의 권위·군림권, 내각의 표의·의정권, 육부의 행정권, 공론의 봉박·시비지권)을 독점했다. 엄숭내각의 실각에 이어 집권한 서계는 이에 내각의 의정권과 나머지 3권을 위아래로 분립시켜 상호 견제시키는 ‘분권적 공치’, 즉 ‘분업적 협업의 정치’를 도모하여 양정화 노선을 회복했다. 서계는 “위복은 주상에게 돌려주고, 행정은 제 관청에 돌려주고, 용用(기용)·사舍(파직)·상·벌은 공론에 돌려준다’는 세 마디 말의 방榜을 내각 안에 써 붙였다.” 그리고 대학사 원위袁煒가 가끔 나와 입직하면 서계는 그를 불러 “함께 표의할 것”을 청했고, 그러면서 “일은 여럿이 같이 하면 공公인데, 공은 온갖 아름다움의 기초이고, 전단專斷은 사私인데, 사는 온갖 폐해의 산실이다”고 일러주었다. 서계는 내각의 의정권으로부터 ①본성적 시비지심의 공감대로서의 민심과 공론의 시비지권, ②황제의 군림권, ③육부의 행정권을 분립시킨 것이다. 공자가 벼슬(官)을 60대의 의정(‘指使’)과 50대의 행정(‘官政’)으로 구별한 것처럼 내각의 의정권과 육부의 행정권을 분립시킨 것은 내각제 도입 이래 오랜 원칙이었는데, 서계는 이 분립을 유린하여 상호견제 체제를 무너뜨린 엄숭내각의 폐해를 정리하면서 이 원칙을 다시 한 번 분명히 정식화한 것이다. 특히 이렇게 회복된 이 육부관료체제의 행정권은 서양으로 전해져 ‘정치적 중립’을 의무로 삼는 근대적 행정조직의 출발점이 되었다.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 189-190쪽.

참조: 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 193-198쪽.

《明史》卷二百十三 列傳第一百一, 五六三五(800)쪽.

각주24에서 旣述했듯이, 백성을 다스리는 治者의 ‘官’은 다시 ‘官政’(행정)과 ‘指使’(議政)로 분리된다. 천명을 아는 50세 이상의 군자는 ‘艾人’으로서 各司에서 ‘官政에 복무했고, 60대의 군자는 ‘耆儒’로서 各司 위에서 官政을 ‘指使’했다. 《禮記》〈曲禮上〉. “五十曰艾 服官政, 六十曰耆 指使”.

이 논의들을 모두 종합할 때, 우리는 명대의 각신과 기타 관리들이 내각권을 황권에 맞서는 견제권이고 육부의 행정권과도 분리된 내각 고유의 독립 권한으로 이해하고 있었다고 결론지을 수 있다. 내각의 대학사가 표의·의정권을 자기의 고유권리로 인식하고 이것이 공론의 지지를 얻을 때는 황제의 칙유도 봉환할 수 있었다는 사실은 황권과 내각권의 분립을 여실하게 보여주는 것이다.

명조에서 내각수보의 권력이 강력하여 황권이 약화되는 현상, 또는 황제와 내각의 분권공치에 대해서는 참조: 金斗鉉.〈淸朝政權의 成立과 發展〉, 서울대학교 東洋史學연구실 編《講座 中國史(IV)》(서울: 지식산업사, 1989), 169쪽; 錢穆.《中國歷代政治得失》, 44쪽; 曺永祿,《中國近世政治史硏究》, 159쪽.

이제 당시 관원들이 과연 이 내각제적 제한군주정을 공자의 ‘무위지치’ 또는 ‘유이불여’ 이념에 부합되는 사례로 이해하고 이 헌정체제에 의식적으로 공맹철학적 정통성을 부여했는지를 묻는 두 번째 질문에 답할 차례다. 이것은 명나라 제8대 헌종 성화연간(1465-1487)의 친정 시도에 대한 한 경연관의 비판을 뜯어봄으로써 답할 수 있다. 헌종 성화제는 환관들을 끼고 친정을 시도했다. 이 때문에 일시 내각권이 약화되었다. 이에 사경국司經局 세마洗馬 양수진陽守陳이 황태자에 대한 경연에서《서경》〈주서〉의 무성武成편을 진강進講하면서 순임금의 ‘무위지치’와 무왕의 ‘수공지치’를 거론하며 이같이 성화제의 친정을 비판하고 있다.

일찍이 순임금은 ‘무위지치’를 했다고 논칭論稱했고, 또 〈주서〉에는 무왕이 ‘수공지치’를 했다고 칭했습니다. 그런데 후세의 군주는 금중禁中궁궐에 깊이 들어 살면서 내시에게 정치를 맡기는 경우에 마침내 이적夷狄의 화를 초래했고, 무위로 높이 살면서 방자하게 감정을 늘어놓고 염색艶色을 좋아하는 경우는 안녹산의 변을 불러들였습니다. 이것이 무엇입니까? 무릇 순임금의 ‘무위’한 이유는 산과 깊은 내를 봉하고 상공相公들을 등용하고, 흉액을 제거함으로써 이들이 하나라도 그 도를 다하지 않는 일이 없게 한 때문입니다. 무왕이 ‘수공垂拱’한 이유는 열작분토列爵分土함으로써 덕을 높이고 공功에 보답하여 하나라도 그 마음을 다하지 않는 일이 없게 한 때문입니다. 이 황제들은 둘 다 정무에 힘쓰고 유위有爲하는 것을 염려하고 이로써 마침내 능히 느긋하게 무위할(무엇을 하게 하지도 않고, 못하게 하지도 않을) 수 있었던 것입니다.

孫承擇 (撰),《春明夢餘錄》, 95쪽(卷九 第五∼六).

여기서는 “황제들은 둘 다 정무에 힘쓰고 유위하는 것을 염려하고 이로써 마침내 능히 느긋하게 무위할 수 있었던 것입니다”는 마지막 말은 아주 중요하다. 왜냐면 이는 황제의 친정을 부인하고 황제에게 무위·공치할 것을 강권하는 말이기 때문이다. 이 말이 황태자를 가르치는 경연 자리에서 나온 논변이라는 점에서 그 의미가 더욱 중요한 것이다. 말하자면 앞서 필자가 논증한 공자의 분권적 군신공치론과·왕위민수론적 권력분립론이 관원들의 의식 속에서 생생한 헌정이념으로 살아서 관원들은 당대의 관습헌법적 내각제를 공자철학적 헌정원리로 이해되고 있었던 것이다.

이런 점에서 공자의 ‘무위지치’ 사상은 ‘유이불여有而不與’(임금은 ‘천하를 영유하나 간여하지 않는다’)라는 순임금의 통치철학에 입각하여 백성의 주권, 천자의 영유권, 현신의 치국권을 나누는 권력분립을 정치적 이상으로 삼는 한에서 자연발생적 내각제를 위해 ‘준비된’ 사상이었던 반면, 역으로 이 자연발생적 내각제는 ‘무위지치’ 이념의 ‘예정된’ 제도였다. 양정화와 기타 관원들이 강조하는 ‘중론’ 또는 ‘공의’ 등의 ‘민심’의 규제적 중요성을 고려한다면, 명조 중반에 중국은 공자의 이념에 따라 국민의 주권, 황제의 영유권(군림권), 내각의 의정권, 육조의 행정권이 확연하게 분리된 ‘사권四權분립’ 제도가 이미 확립되었다고 할 수 있다.

상술했듯이, 명나라는 내각제의 성립과 궤를 같이 하여 국체를 확립하고 발전시켰고, 명대 중엽 내각제가 전성기에 달하자 명나라도 극성하다가 환관의 농간에 휘말린 암주暗主들의 헌정파괴에 의한 내각제의 와해와 궤를 같이 하며 멸망했다. 내각제는 명나라의 근대적 국체확립과 장기적 발전, 그리고 대번영을 가져왔고, 이로써 명나라를 중국의 역대 국가 중 유례없이 수명이 긴 국가로 만들어주었다. 바로 이 근대적 헌제憲制로서의 내각제의 이런 획기적 위력 때문에 동서양에서 가장 중요한 두 나라가 17세기에 명나라의 이 내각제를 받아들였던 것이다. 명나라를 멸망시킨 청조는 중국처럼 방대한 나라를 다스리기 위해 갖은 방도를 다 실험해 보다가 결국 명나라의 내각제를 받아들였다. 그리고 영국 신사들은 크롬웰 공화정의 군사독재와 찰스2세의 절대군주정 사이에서 우왕좌왕하다가 중국 내각제를 놀라움 속에서 ‘하늘이 내린’ 헌정체제로 발견하고 이를 가져와 영국식 제한군주정의 물꼬를 텄다.

그러나 오늘날 중국 사가들에 의한 내각제 평가는 대체로 부정적이다. 이 부정적 평가는 모두 다 서양을 잘 알지도 못하면서 골수에 사무친 ‘양물숭배’ 풍조 속의 ‘자문명自文明비하’ 심리와 황종희의 내각제 비판에 대한 무비판적 추종 의식이 묘하게 뒤엉킨 착종된 정서로부터 야기된 것으로 보인다. 그러나 군주권력을 비판했다는 이유만으로 ‘동양의 루소’로 잘못 칭송되는 황종희는 내각제의 본질을 전혀 파악하지 못한 것으로 보인다. 그는 국망의 원한 속에서 집필한 《명이대방록明夷待訪錄》(1663)에서 황당한 내각제 이해를 보여주고 있다.

혹자는 재상을 폐한 뒤 내각에 들어가 정사를 보는 것이 재상의 명은 없지만 재상의 실이 있다고 말하는 데, 나는 그렇지 않다고 말한다. 입각入閣하여 정사를 보는 것은 그 직이 비답에 달렸으므로 공경의 집에 열린 관부官府의 서기나 다름없다. 그 관직이 워낙 가볍고, 비답의 뜻도 또한 안으로부터 받은 뒤에 그것을 본뜨는 것이다. 이러니 그 실권이 있다고 하겠는가?

黃宗羲,《明夷待訪錄》(原本: 1663; 浙江梨洲文獻館 保管 慈溪鄭氏二老閣 初刻本),〈置相〉. 황종희(김덕균 옮김),《명이대방록》(서울: 한길사, 2000; 재판2003년). “惑謂後之入閣辦事 無宰相之命 有宰相之實也. 曰不然. 入閣辦事者 職在批答 猶開府之書記也. 其事旣輕 而批答之意 又必自內授之而後擬之. 可謂有其實乎.”

우리는 표의제란 황제가 구술하는 비답을 받아 외어서 글씨로 문서화하는 홍무제 때의  내각대학사의 ‘비고문備顧問’ 기능이나 영락제 때의 ‘전지당필’을 뛰어넘어 모든 장주에 황제를 대신하여 비답을 만들어 형식적 ‘비홍’과 함께 시행하는 내각의 고유한 능동적 권한이라는 것을 입증했다. 황제는 내각의 표의 없이 주도적으로 비답할 수 없다. 그러나 황종희는 내각대학사의 기능이 홍무제 때의 ‘비고문’이나 영락제 때의 ‘전지당필’에 머물러 있었던 것으로 착각하고 있다. 이것이 그의 일시적 실언이 아니라 그의 본질적 착각인 것은 같은 책〈엄환閹宦〉편에서도 각신을 ‘재상’이라고 잘못 부르면서 “오늘날 무릇 재상과 육부가 조정이 나오는 곳인데 본장의 비답은 먼저 황제의 구술로 전하는 것이 있고나서 각신의 표의가 있다(今夫宰相六部 朝廷所自出也 而本章之批答 先有口傳 後有票擬)”고 말하는 것으로 보아 분명하다. 황종희는 표의권의 핵심을 전혀 파악하지 못한 것이다.

黃宗羲,《明夷待訪錄》,〈閹宦〉.

황종희는 심지어 내각제의 긍정적 발달현상을 명대 말기에 극성을 부린 ‘환관의 권력절취’라는 망국적 현상과 등치시키고 양자를 수평적으로 대비시킴으로써 내각제의 장점을 무시하는 논변을 피력한다.

내각대학사들 중 현자는 제 능력을 다해 일하려면 조종을 본받는다. 조종이 꼭 본받기에 족하기 때문도 아니다. 제 관직의 지위가 워낙 가벼워서 조종을 빌려 후대의 왕을 누르고 궁노(궁궐노비)인 환관을 막지 않을 수 없었던 것이다. 조종의 소행이 다 꼭 합당한 것은 아니었다. 그러나 궁노들의 약삭빠른 자도 또한 다시 왕들의 하자있는 소행을 들어 역시 조종을 본받는다고 말하니, 조종을 본받는다는 논변은 황당할 따름이다. 재상이 혁파되지 않았다면, 재상이 스스로 옛날의 거룩하고 명철한 왕의 행적으로 자기의 군주를 갈고닦고, 그 군주도 역시 두려움을 갖고 감히 그 행적 좇지 않을 수 없었을 것이다.

黃宗羲,《明夷待訪錄》,〈置相〉. “閣下之賢者 盡基能事則曰法祖. 亦非爲祖宗之必足法也. 其事位旣輕 不得不假祖宗以壓後王 以塞宮奴. 祖宗之所行未必皆當. 宮奴之黠者又複條擧其疵行 亦曰法祖 而法祖之論荒矣. 使宰相不罷 自得以古聖哲王之行摩切其主 其主亦有所畏而不敢不從也.”

암주와 환관 때문에 나라가 망한 것이 아니라, 마치 내각제 때문에 명나라가 망한 것처럼 말하고 있다. 그러나 실제의 역사에서 암주와 환관이 내밀한 구중심처에서 결탁하지만 않았다면 내각제는 암주의 ‘광패’를 막는 가장 유력한 견제체제였고, 환관에 대한 가장 효과적인 억지제도였다. 각신들이 내각권을 존중한 조종의 오랜 관습을 들어 ‘절대군주’를 견제·제약하여 ‘제한군주’로 변화시킨 것이 하나의 위대한 근대적 ‘발전’이라면, 환관들이 옛 황제들의 사소한 인간적 실수와 잘못을 들어 왕권절취를 정당화하고 이를 바탕으로 내각권을 탈취한 것은 어디까지나 명대의 ‘망조亡兆’이고, ‘퇴행’인 것이다. 양자는 상극의 현상이다. 환관과 내각은 수평적으로 비교될 수 없는 것이다.

그럼에도 황종희는 명대의 내각대학사를 몽땅 환관의 걸인이나 노리개로 폄하하는 극언도 서슴지 않는다.

나는 재상의 실권을 가진 자는 지금의 궁노라고 말한다. 대권이란 다 기댈 곳이 없을 수 없는 법인데, 저 궁노라는 자는 재상의 정사가 땅에 떨어져도 줍지 않는다고 보고, 이에 맞춰 법조항을 만들고 자기 직책을 늘려 재상에게서 나오는 생사여탈권의 경우도 차제에 다 자기의 손에 귀속시켰다. 명조 각신 중에 현자가 있다면, 그는 남은 살코기를 구걸하여 향내를 풍기고, 현명치 못한다는 자는 기쁜 웃음과 화난 욕설을 가장했다. 항간에서는 이를 전하고 국사가 이것을 쓰면, 그 사람들의 재상다운 업적으로 여겼다. 따라서 궁노가 재상의 실권을 가졌다면, 그것은 승상을 혁파한 과오 때문이다.

黃宗羲,《明夷待訪錄》,〈置相〉. “吾以謂有宰相之實者 今之宮奴也. 皆大權不能無所寄 彼宮奴者 見宰相之政事墜地不收 從而設爲科條 增其職掌 生殺與奪出自宰相者 次第而盡歸焉. 有明之閣下賢者貸其殘膏孕馥 不賢者假其喜笑怒罵. 道路傳之 國史書之 則以爲其人之相業矣. 故使宮奴有宰相之實者 則罷丞相之過也.”

황종희는 명말의 개탄스런 정국현실을 명사 전체로 과장하는 오류를 범하고 있다. 따라서 내각권의 발전과정을 환관의 권력절취 과정과 등치시키는 저 그릇된 비교와 이 그릇된 과장에 근거한 그의 ‘치상론置相論’, 즉 ‘재상제를 복원해야 한다’는 반동복고 논변은 하등의 설득력이 없어 보인다. 명조의 복원운동에 몸을 받쳤던 학자가 승상을 폐한 명태조의 유지를 부정하고 또 명나라를 발전과 번영으로 이끈 핵심적 헌정제도인 내각제를 부정하는 것은 실로 매우 자기파괴적인 주장으로 보인다. 황종희는 공자가 역설한 ‘무위이치’와 ‘유이불여’의 분권적 군신공치와 제한군주정을 가능케 한 내각제의 탁월성을 이해하는 데도 실패하고, 독임제적 승상제의 독재위험과, 이 위험을 분권적 견제체제로 해소하려고 했던 홍무제의 균형견제론을 이해하는 데도 실패한 것이다.

일찍이 내각제연구에 두각을 보인 두내제도 바로 황종희의 주장에 동조하면서 속류적 평가로 일관하고 있다. “명대 정통제 이후에 사실상 수보라는 것이 나와 재상의 책임을 대체했을지라도 애석하게도 제도상으로 수보가 다 명령을 직접 하달할 권한이 없었고 정령은 반드시 황제의 명의를 빌려 이행해야 했다. 정령이 각신의 표의에서 비롯될지라도 비홍이 내감內監으로부터 나왔고, 그 결과, ‘재상의 실권을 가진 자는 지금의 궁노였다’는 것”이다. 두내제는 내감환관이 황제의 비홍권을 절취한 것을 비판하는 것이 아니라, 수보가 ‘황제의 명의를 빌려’ 명령을 하달해야 했던 것을 제도상의 결함으로 비판하고 있다. 그러나 이 비판은 영국의 의원내각제에서 지금도 내각의 모든 행정명령이 ‘King(Queen) in Council’ 또는 ‘Crown in Council’의 명의로 포고되고, 모든 법률이 모조리 ‘King in Parliament’로 반포된다는 사실을 모르는 무지의 소치로 보인다. 또한 내각수상이 명대 이전의 재상처럼 육부를 직권으로 장악하고 정무집행을 직접 지휘하는 것도 위험한 ‘수상독재’를 낳는다. 이런 까닭에 오늘날 내각은 정부형태와 무관하게 행정적 정무집행을 ‘정치적 중립’을 의무로 하는 직업공무원들의 관료체제에 맡긴 것이다. ‘수상독재’ 또는 ‘수보전권’의 폐해는 명조에서 엄숭의 20년 전정專政과 장거정의 10년 전정에서 여실히 경험한 바 있다. 따라서 “위복은 주상에게 돌려주고, 정부는 제 관청에 돌려주고, 용·사·상·벌은 공론에 돌려준다”는 서계의 내각제적 권력분립 원칙에 주목해야 하는 것이다.

杜乃濟,《明代內閣制度》, 一九六쪽.

또한 두내제는 내각제가 법적 명문규정이 없었던 것을 ‘제도성의 결함’으로 보고, 이 결함 때문에 숭정제 때처럼 내각이 황제에 의해 버림받을 위험이 있었고, 이것이 망국의 주요 원인이었다고도 말한다. 그러나 제도는 성문법에 의해서만 창출되는 것이 아니라, 불문관습법에 의해서도 창출되는 것이다. 그리고 굳이 따지자면, 불문법이 어떤 유형의 침탈에 대해서든 성문법보다 더 강력한 것이다. 상술했듯이 영국의 내각제는 지금도 성문법상 법적 기관이 아니지만, 요지부동의 정치적 지위를 점하고 있다.

杜乃濟,《明代內閣制度》, 一九三쪽.

한편, 오집화吳緝華는 내각과 황제 간에 문서가 오가는 표의제도의 특성을 문서전달 과정에서 환관의 개입을 허용하는 약점으로, 또는 환관득세의 원인으로 보고, 두내제와 마찬가지로 황종희를 인용하며 홍무제의 승상제 폐지와 내각제 도입을 “명대 쇠패衰敗의 일대원인”으로 규정한다. 오집화는 명나라 이전이나 청나라 또는 조선처럼 환관을 문서 심부름에 쓰지 않거나 영국처럼 아예 환관을 두지 않음으로써 해결하면 될 일을, 내각제 폐지와 승상제 복원으로 문제를 해결하려는 황종희의 반동복고 논변으로 일탈하고 있다. ‘벼룩 잡겠다고 초가삼간 태우는’ 격이다. 기타 속류사가들의 내각제 비판은 더 상론할 필요가 없을 것이다.

吳緝華,〈第一編 論明代廢相與相權之轉移〉, 二八∼二九쪽. 또한 다음도 참조: 〈第七編 明仁宣時內閣制度之變與宦官僭越相權之禍〉, 吳緝華,《明代制度史論叢(上)》, 一九六∼一九七쪽 및 二一五쪽.

가령 43-46쪽; 安震,《大明風雲》(長春: 長春出版社, 2005). 안쩐(정근회 역),《천추흥망(명나라)》(서울: 따뜻한 손, 2010), 123-145쪽.

4. 청조의 내각제 계승과 변형

청조는 명대의 내각제를 계승하여 자기의 처지에 맞춰 변모시켜 활용했다. 청조의 내각제 계승은 3단계에 걸쳐 이루어졌다. 제1단계는 후금後金시절 1626년 등극한 제2대 청태종 숭덕제(1636-1643)가 1629년 후금 때 설치한 ‘문관文舘’을 1636년 청조 수립과 동시에 ‘내삼원內三院’으로 전환한 것이다. 명조의 행정체제를 모방한 내삼원에는 내국사관內國史舘, 내비서관內秘書院, 내굉문원內宏文院이 들어 있었고, 여기에 대학사와 학사가 분산 배치되었다. 이것은 명나라로 치면 내각과 한림원이 뒤섞인 조직이었다. 이들은 태종을 도와 칙령을 기안하고 대외업무를 자문하는 개인비서로 기능했다. 육조는 ‘주접奏摺’을 황제에게 직접 올렸고, 육조의 일과 무관한 개인적 주접만 내삼원을 통해 상주上奏되었다. 중국관리나 민간인들이 중국어로 써서 상주한 주접은 내삼원에서 만주어로 번역해야 했기 때문이다. 제3대 청세조 순치제(1643-1661)는 섭정자 도르곤(다이곤多爾袞)이 서거한 지 3년 뒤인 1653년, 중앙행정기구의 의정절차는 다음과 같이 개편했다. ①중앙기구들의 장은 개인적으로 주접을 상주하고, 황제는 구두 지시로 정책결정을 했다. ②주접자들은 제 관서로 돌아간 뒤에 부전지에 황제의 구두지시를 기록하고 이 부전지를 원 지시와 함께 내삼원으로 보내고, 내삼원에서는 이를 확인한 다음, 부전지에 붉은 도장을 찍어 육과로 발송했다. 그런데 황제가 이 주접을 친히 확인할 수 없기 때문에 상서들이 황지를 오해하는 일이 벌어졌다.

참조: 金斗鉉.〈淸朝政權의 成立과 發展〉, 157쪽; Gertraude Roth Li, “State Building before 1644”, in: Willard J. Peterson (ed.), The Cambridge History of China, Volume 9, Part One: The Ch’ing Empire to 1800 (Cambridge: Cambridge University Press, 2002), 61-62쪽.

참조: Jerry Dennerline, “The Shun-chi Reign”, in: Peterson (ed.), The Cambridge History of China, Volume 9, Part One: The Ch’ing Empire to 1800, 75-76쪽.

청조는 명대의 전통적 상주제도인 ‘本章’제도를 받아들였다. ‘본장’은 ‘奏本’과 ‘題本’의 두 종류가 있었다. ‘주본’은 황제에게 개인적 일에 관해 상주하기 위해 평민들과 일반관리들이 사용했고, ‘제본’은 공적 또는 공공적 업무를 위해 정부기관의 일정한 고위 관리들에 의해 사용되었다. 청조는 1651년 명나라 양식을 정확한 모방하여 ‘주본’과 ‘제본’의 양식을 처음으로 공간했으나, 이 두 양식이 자주 혼동을 일으켰기 때문에 1747년 ‘주본’ 양식을 폐지했다. 그 후에 상주자들은 ‘제본’이나, 기밀상주의 정상적 양식인 ‘奏摺’을 사용했다. 이 ‘주접’은 주본의 일부 기능을 넘겨받았다. 양식에서 제본과 주접은 글자의 수를 엄격히 준수해야 했다. 1724년 최대허용 글자 수는 300자였고, 貼黃(요약문)은 100자였다. 참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 27쪽 및 29쪽. 다음도 참조: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》(서울: 혜안, 2005), 70쪽.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 14-15쪽. 황제비답의 오해는 가령 황제의 원래 결정이 “그들의 문제를 이부에서 논의하고 결과를 주접하라”는 것이었나, 이부시랑과 通政司使는 “그들을 해임하라(革職)”으로 오해했다.(15쪽)

제2단계는 이 문제를 해결하기 위해 1658년(순치15년) 순치제는 - 우여곡절 끝에 - 명조의 제도를 복제하여 내삼원을 ‘내각’과 ‘한림원’으로 나눠 재조직했다. 마침내 ‘내각’의 명칭이 등장한 것이다. 이전에 순치제는 기존절차의 문제점을 깨닫고, 대학사에게 명나라는 어떻게 표의제도는 작동했는지를 물은 다음, 의정왕대신과 대학사, 그리고 만한滿漢9경들이 합동회의를 개최하고 기존절차의 개혁방안을 논의하라고 명했다. 논의 결과, “이후부터 모든 상서들은 이전처럼 주접을 개인적으로 상주하라. 우리가 주접을 읽은 뒤에 퇴청해도 된다. 우리가 주접 위에 친히 만·한어로 비답한 뒤에, 내삼원에 내려 보내고, 내삼원을 통해 비답된 주접들을 육과로 보낸다”는 황명이 발령되었다. 일단 모든 주접은 황제 자신의 손으로 비답되었으나, 이 과정은 황제에게 개인역량을 초과하는 아주 버거운 일이었다. 그리하여 1653년 12월 15일, 다시 의정왕대신들의 자문에 의해 다음과 같이 결정했다.

참조: Jerry Dennerline, “The Shun-chi Reign”, 113쪽; 金斗鉉.〈淸朝政權의 成立과 發展〉, 163쪽.

대학사와 학사들이 교대로 근무하는 방을 대화문太和門 안쪽에 선정한다. 주접에 관한 한, 황제 자신에 의해, 또는 (황제의 구두지시에 기초해서) 황제의 면전에서 (대학사들에 의해) 비답된다. (대학사들은) 황제의 결정이 이행가능하지 않아서 수정되어야 한다고 생각한다면, 부적절한 결정과 실책이 회피될 수 있도록 적절한 수정안을 황제에게 의견을 표명해야 한다.

王先謙,《東華錄》(1911), 順治帝 卷21 第5. Wu, Communication and Imperial Control in China, 16쪽에서 재인용.

이것으로 대학사가 아직 주도적 표의권을 얻은 것은 아니다. 그러나 이것은 대학사가 청조에서 처음으로 황제의 주접비답을 도울 뿐만 아니라, 특히 비답에 관한 제안을 하는 기무참예를 명받은 것이다. 여기로부터 1658년의 명조식 내각·한림원 재조직은 예정된 것이었다.

제3단계는 1660년 명조식 내각 표의제도의 확립이다. 중앙기구와 과도관들로부터 올라오는 주접의 분량은 대학사들이 돕더라도 황제 개인이 아침 조회에서 주접을 모두 처리할 수 없을 정도로 많은 것이었다. 이에 순치제는 마침내 명나라 내각제에 항복하는 최후의 명령을 내렸다. “향후 중앙기관으로부터 오는 모든 주접은 우리가 일찍 읽을 수 있도록 정오에 직접 상주되어야 한다. 다음날 주접들은 표의를 하도록 (내각으로) 내려보내진다.” 이로써 명조식 내각 표의제도가 복원되었다.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 17쪽.

내각제는 1661년 순치제의 권력을 쥔 4명의 공동섭정자들에 의해 일시 폐지되었지만, 이들로부터 통치권을 쟁취한 제4대 성조 강희제(1661-1722)에 의해 1670년(강희9년) 복원되었다. 강희제는 1690년의《대청회전大淸會典》에 내각제를 명문화함으로써 내각의 제도적 지위는 공고화했다. 이 《대청회전》, 즉 《강희회전》의 명문은 이렇다.

중앙과 지방의 기관, 그리고 개인 관리들부터 올라오는 모든 만주어 주접은 내각대학사와 내각학사에게 이송되고, 이들은 표의를 하고 황제에게 올려 최종재결을 받는다. 중국어·몽골어 주접은 중서과中書科로 이송하여 (全文 또는 貼黃을) 번역한다. ... 그 다음, 이 주접은 대학사와 학사에게 이송되고 이들은 표의를 작성하여 황제에게 상주하고 이에 대해 최종비준을 받는다.

《大淸會典》康熙 卷2 第七. Wu, Communication and Imperial Control in China, 17쪽에서 재인용.

내각표의에 관한 1690년의《대청회전》의 이 명문은 내각과 관습법적 표의권을 ‘법전화’하는(codifying) 효과를 가져다주었다.

본장과 보조문서가 내각으로 이송된 뒤에는 실제적 표의 절차가 진행되었다. 《강희회전》(1690)과 《옹정회전》(1732)은 일반적 내용·절차규정을 거의 동일하게 명기하고 있다. 따라서 여기에 규정된 표의방법은 사실상 불변적이었다.

《大淸會典》康熙 卷2 第七. Wu, Communication and Imperial Control in China, 29쪽에서 재인용

내각은 다양한 유형의 관리들로 구성되었다. 청조의 내각은 삼전삼각제三殿三閣制였다. 대학사의 정원은 법정되지 않았으나, 각 전각에 대개 만·한 각 1명으로 2명의 정1품 대학사를 두었고, 또 종종 협판대학사 2명을 두는데 만·한 각 1인으로 종1품이었다. 따라서 대학사는 대개 도합 12명이었다. 협판대학사도 대개 12명이었데, 전각명칭은 직함에 부가하지 않았다. 협판대학사는 대학사의 부관이다. 협판대학사는 일반적으로 육부상서 중에서 뽑았다. ‘협판내학사’ 직함은 내각에서 황제의 특별한 총애표시로 활용되었다. ‘내각학사’는 종2품으로 관례에 따라 예부시랑의 관직을 겸직했다. 전체 조직은 대학사, 협판대학사, 내각학사, 시독학사, 시독, 중서사인, 전적의 위계로 짜였고, 그 예하에 12개 소기구가 分設되었다. 총인원 100인 이상이 근무했다. 따라서 명대내각과 비교하면, 청조내각은 대학사 아래 배속된 관료집단의 확대증편으로 규모가 아주 큰 다단계 기구였다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 三一쪽.

청조 내각의 조직·인원 구성

《擁正會典》(1732) 卷2第1. Wu, Communication and Imperial Control in China, 30쪽에서 재인용. 괄호 안의 수치는 1699년 이후 정원이다. 2명의 중국인 侍讀은 1726년에만 추가되었다. ‘협판대학사’는 《옹정회전》에는 보이지 않는다.

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관리의 구분     지위서열                  정원                     계

만주인  몽골인  중국팔기군  중국인

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大學士          정2품           규정 없음

學士            정3품         6        -         4         -       10

侍讀學士        종4품         6        2         2         -       10

侍讀            정6품        11(8)     2         2         (2)      15

典籍            종8품         2        -        2          2       6

中書舍人        종7품        75       19        13        36      143

(64)      (16)      (8)        (32)

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청조 내각의 주요임무는 종합하면 ①비답표의, ②조령詔令기초, ③본장수발, ④휘호·시호 찬의撰擬, ⑤어보御寶보관, ⑥실록찬수였다.

참조: 杜乃濟,《明代內閣制度》, 三一쪽.

내각관원들의 주요기능과 관계는 표의과정 안에서의 분담역할에 대한 기술을 통해 밝혀진다. 표의절차는 다음 8단계로 구성되어 있었다.

(1) 본장이 통정사에서 내각으로 이송되면, 한표첨처漢票籤處(중국어기록처)의 서기들은 ‘초첨草籤’(표의초안)을 만들었다. 이 ‘초첨’은 택일할 수 있도록 두 가지 안案으로 작성되었다. 그 다음, 본장은 시독들에게 넘어갔고, 이들은 이 본장을 면밀히 검토한 다음, 만주어로 번역하도록 ‘만표첨처滿票籤處’로 이송했다. 이어서 중국어와 만주어로 된 초안은 최종승인을 위해 내각대학사에게 보내졌다.

(2) 대학사가 초첨을 승인한 뒤에 만주어 본은 ‘만표첨처’로 돌려보내지고 중국어 본은 ‘한표첨처’로 보내졌다. 그 다음, 이 두 첨처에서는 ‘정첨正籤’(공식문서)을 두 언어로 만들었다.

(3) 이어서 ‘만표첨처’의 서기들은 본장을 정첨을 붙여 ‘비본처批本處’(또는 ‘홍본방紅本房’)의 ‘홍본상紅本上’(홍색본장서기)을 통해 황제에게 올렸다.

(4) 정첨표의에 대해 황제는 ‘비준’, ‘수정후 비준’, ‘아침 조현朝見에서 대학사들과 충분한 토론을 가질 때까지 본장과 표의의 유보’ 등 세 가지 대안적 조처 중에 하나를 선택했다. 유보된 본장과 정첨은 ‘유중본留中本’ 또는 ‘절본折本’이라고 불렀다.

(5) 비준된 표의는 본장과 함께 홍본방으로 보내졌고, 이곳에서 서기는 본장 말미에다 표의를 옮겨 적었다. 황제의 비준을 담은 본장은 내각으로 돌려보내졌고, 내각에서 중국학사들은 본장의 맨 위에 큰 중국어 글자로 비준된 표의를 적어 넣었다. 이 단계의 본장은 비답이 주홍진사辰砂 먹물로 쓰였기 때문에 ‘비홍본장’이라고 불렸다.

(6) ‘비홍본장’은 한표첨처로 이송되고, 이곳 중국서기들은 황제의 결정(비답)을 나중의 조회를 위해 ‘사륜부絲綸簿’에 기록했다.

(7) 한표첨처는 육과에 비홍본장을 수령하러 과관科官을 보내라고 통보했다. 그 집행을 맡은 주무부처를 위해 해당 각 육과는 비홍본장의 사본을 만들어 해당 육부에 보냈다. 그러나 결정이 다른 중앙기관과도 연루된 것이라면, ‘정초正鈔’는 주무부처로 보내지고, ‘외초外鈔’는 관련 기관에 보내졌다. 비홍본장은 연말까지 육과에 보관된 뒤에 내각으로 돌려보내져 서류로 철해졌다. 본장 없이, 따라서 표의 없이 황제가 주도적으로 발령하는 ‘칙유勅諭’는 육부의 주무부처가 서기를 내각에 보내 사본을 만들어 집행했다. 전 과정은 본장이 통정사에 접수되고 때부터 황제의 칙유를 포함한 사본이 육과에 의해 만들어지기까지 통상 4일 이내에 이루어졌다.

(8) 황제의 결정은 지방정부의 본장인 ‘통본通本’에 관한 것이면 세 가지 통로를 통해 지방정부에 전달된다. 각 지방정부를 대표하기 위해 북경에 주재하는 ‘주경제당駐京堤塘’(역참 감독관들)은 ‘밀본密本’(극비본장)이 아니면 육과로 가서 ‘비홍본장’을 필사해왔다. 밀본은 필사가 불허된다. ‘주경제당’에 의해 운영되는 ‘경보京報’는 ‘비홍본장’을 공보하고, 이것들을 모든 지방정부에 배분했다. 이와 동시에 주무부처는 관련 지방관서에 공식전문인 ‘자咨’(또는 ‘字’)를 보냈다. ‘통본’은 황제가 최종결정을 내리기 전에 주소注疏와 제언을 위해 종종 주무부처나 의정기구에 돌렸다. 황제가 자문하는 기관은 ‘부본部本’으로 불리는 별도의 본장으로 ‘주소’를 준비했다. 이 ‘부본’은 제출을 위해 내각으로 보내졌다. 이러한 정황에서 표의 절차는 다음 방식으로 작동했다. (1) 사안이 하나의 부처와 관련된 것이면, 내각은 “해당부처로 하여금 논의하고 상주하도록 하라”는 뜻의 정해진 문구(‘該部議奏’ 또는 ‘交部議覆’)로 표의를 만들었다. 방금 상술된 단계를 다 거친 뒤에 부처는 육과로부터 비홍본장을 받았다. 해당부처는 논의에 따라 황제에게 상주하기 위해 ‘제본’을 준비했다. 내각은 다시 “논의된 대로 하라(依議)”와 같은 표의를 만들었다. 그러면 본장과 표의는 이전과 같은 방식으로 처리되었다. (2) 중대업무에 관한 본장은 종종 의정기구에 넘겨졌다. 이런 경우에 표의는 종종 “9경으로 하여금 논의하고 상주하게 하라(九卿議奏)” 또는 “의정왕과 대신들이 논의하여 상주하라(議政王大臣議奏)” 등의 내용으로 표현되었다. 해당 회의는 제본을 준비하고 이전과 같이 그들의 본장을 내각을 통해 제출했다.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 31쪽.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 32쪽.

문서상 황제의 말이 ‘유諭’라는 단어로 시작하면, 결정은 본장 없이 황제 자신의 주도로 만들어진 것이다. 이런 유형의 문서는 ‘유諭’ 또는 ‘상유上諭’라고 불린 칙유다. 내각에서 만들어져 황제의 비홍을 받은 뒤에 본장 말미에 복사된 표의안은 ‘지旨’라고 불린 황지다. 황제의 말이 ‘정定’으로 시장되면, 새로운 법규가 입법된 법제정이다. ‘제준題准’(‘제본의 청원은 허가된다’)으로 시작하면, 결정은 육과, 도찰원, 몽고총독청에서 올라온 제본의 제안에 기초한 것이다. 황제의 말이 ‘복준覆准’(‘답변 뒤에 황제에 의해 비답되다’)으로 시작되면, 결정이 도찰사, 총독 등에 의해 제출된 제본의 제안항목에 응해 만들어진 것이다. 이러한 제안은 해당부처에 주소나 논의에 넘겨졌었다. 황제의 말이 ‘의정議定’과 ‘의준議准’이라는 말로 시작되면, 이 결정은 한 주제가 ‘의정왕대신회’나 ‘9경회의’에서 논의된 후에 만들어진 것이다. 본장은 최종결정이 내려지기 전에 20-30개의 손을 거쳐 제출되어야 했다. 이것은 극히 정확하고 주도면밀한 체제였다. 확실히 이 제도는 최대의 정확성을 보장하고, 한번 최종결정이 내려지면 황제의 칙유의 어떤 부정한 변경도 방지했다.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 32-33쪽.

그러나 바로 이 정책결정 과정은 아주 많은 사람들이 관여하기 때문에 비밀유지가 아주 어려웠다. 개인적 동기가 끼어들었고, 이익갈등이 일어났으며, 긴장이 의정기구의 참여자들과 황제 자신 사이에 전개되었다. 강희 중엽, 기존 체계가 이런 문제들로 인해 효율성을 잃었을 때, 강희제는 새로운 본장제도를 실험하기 시작했다. 그것은 ‘주접奏摺’제도였다. 표면적으로 보면, 이 제도는 지방상황에 관한 보다 믿을 만한 정보 획득에 대한 강희제의 오랜 관심의 결과로 생겨난 것처럼 보인다. 그러나 이 분명한 이유 뒤에는 다른 요인들이 존재했다. 강희제는 공사公私 본장을 구분하지 않고 그 내용에 대해 비밀을 보장하는 문서로 ‘주접’을 시험한 것이다. 주접의 처리과정은 제본이나 주본과 달라서 내각을 경유하지 않았다.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 33-34쪽.

다음도 참조하라: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 71쪽.

청조의 내각은 막상 중대업무가 닥치면 내각이 아니라 ‘의정왕대신회’나 ‘9경회의’에서 ‘의정’ 또는 ‘의준’되었기 때문에 명조의 내각보다 권력지위가 낮았다. 그런데 새로 도입된 비밀장주인 ‘주접제도’는 내각의 지위를 더 낮췄다. 게다가 제5대 청세종 옹정제雍正帝(1722-1735)는 군사기무를 위시한 기무대책기구인 ‘군기처軍機處’를 설치하여 기밀이 보장되지 않는 내각회의와 ‘의정왕대신회’나 ‘9경회의’를 동시에 격하시켰다. 군기처가 설립된 정확한 날짜는 어떤 공식기록에도 보이지 않는다. 삼인위원회의 임명이 군기처의 시작으로 생각될 수 있는데, 이렇게 보면 설치연도는 대략 늦은 1726년이다. ‘판리군수인신辦理軍需印信’이라는 인장이 주조된 시점으로 보면, 1732년이다. 따라서 군기처 설립 시기는 대략 1729년과 1732년 사이다.

그러나 ‘의정왕대신회의’와 ‘9경회의’에서도 대학사는 황제에게 올리는 보고서를 읽고 표의할 정도로 그 위상이 높았다. 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 50쪽.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 86-87쪽.

이 군기처의 설치로 내각의 기능은 축소되었고, 또 옹정제가 내각을 거치지 않고 지방관들과 직접 소통하며 정책을 결정하기도 했기 때문에 내각은 명대처럼 모든 의정을 독점하지도 못했다. 일반적으로 내각대학사는 옹정제 관료체제에서 고문, 비서, 조정 등 세 가지 기본 역할을 수행했다. 그들의 고문역할은 대부분 지방관청에서 제출된 주접에 담긴 다양한 제안이나 청원에 관한 논의와 관련된 것이다. 그들의 비서기능은 일차적으로 칙유(‘상유’)의 기안과 관련된 것이다. 그들의 조정기능은 황제와 중앙·지방 고위관리들 간의 결정이전 협의와 관련된 것이다. 물론 실제의 정치과정에서 이 세 가지 기능은 중첩되었다. 가령 고문이나 조정기능을 수행하는 데 있어 내각대학사는 불가피하게 비서 업무에 말려들었다. 더구나 세 기능이 모두 규정된 절차를 포함하는 정부내적 의사소통을 요구했다.

옹정제 때, 황제의 결정이 항상 대학사의 논의에 의해서만 결정된 것은 아니다. (1) 인사 사안의 경우, 결정 이전의 협의는 지방관서와도 이루어졌다. (2) 새로운 규제를 만들기 전에 결정 이전의 협의에서 지방관서에 조회했다. (3) 황제가 題本에 대해 공식적으로 응하기 전에 결정이전의 협의는 원래의 제본자에게도 구해졌다. (4) 결정이전의 협의는 군제변혁의 수행가능성을 결정하기 위해 결정이전의 협의는 지방관청으로부터도 구해졌다. 참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 99-101쪽.

대학사는 두 종류의 ‘上諭’의 기안과정에서 비서로 기능했다. 하나는 내각을 통해 공식적으로 발령되는 ‘明發上諭’(또는 ‘明發’)다. 다른 하나는 내원에서 당직을 서는 내각대학사를 통해 발령되는 ‘廷寄’(궁전급보) 또는 ‘字寄’·‘字’(궁전서신)다. 황제가 내각대학사를 상유 기안을 위해 부르면, 이때 내각대학사의 역할을 비서다. 옹정제는 보통 首輔를 개인적 회견을 위해 불러들였다. 대학사는 “황제로부터 구두지시를 받았고(承旨·面承)”, “기억에 맡겼다(强記)”. 그런 다음에 내각대학사들은 구술상유(‘撰議’· ‘擬旨’)에 입각하여 “摺片 또는 奏片”의 서식으로 초안을 작성했다”. 대학사는 이 ‘접편’ 또는 ‘주편’을 다시 황제에게 제출했고, 황제는 ‘쓰인 諭’(‘述旨’·‘述’)의 정확성을 점검했다. 참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 102-103. ‘명발상유’는 공개칙유이고, ‘寄信上諭’라고도 불린 ‘정기’는 기밀칙유였다. ‘정기’는 지방주접에 대한 비답으로 활용되었다. 참조: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 74-75쪽.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 92-93.

전체적으로 청조 내각의 권력지위는 환관의 비법적 찬탈로부터 해방되었지만, 옹정제와 건륭제의 군기처 활용과 내각을 우회한 직결, 그리고 두 황제의 초인적超人的인 ‘전지당필’ 때문에 명대 내각의 권력지위보다 높지는 않았다. 이것은 황제의 초인적 친정을 고려하면 군기처도 내각과 마찬가지 처지였다. 따라서 명대보다 강화된 황제의 친정 부분을 제외하고 청조에서 변형된 내각의 지위를 보다 정확하게 규정해볼 필요가 있다.

참조: 金斗鉉.〈淸朝政權의 成立과 發展〉, 169쪽.

군기처의 설치와, 옹정제의 관료체제 안에서 황제의 주요결정을 전달하기 위한 ‘자기字寄’(궁전급보·궁전서신)의 사용은 ‘주접’의 제도화의 최종단계를 나타냈다. 새로운 커뮤니케이션 네트워크 안에서 떠오르는 ‘주접’에 대한 황제의 반응은 네 가지 유형의 정치적 관행이 보인다. 기밀정치, 반半기밀정치, 반半공개정치, 완전공개정치가 그것이다. 첫 번째 세 가지는 주접제도의 사용의 결과물인 반면, 다른 것, 즉 본장통로는 새로운 제도가 생기기 전부터 존재해왔다. 옹정제 치세로부터 중요국사에 대한 황제의 모든 결정은 이 새로운 세 가지 채널 중 하나를 통해 이루어진 반면, 본장 통로는 선례적 규정이나 행정적 규정에 의해 해결될 수 있는 일상적 업무에만 사용되었다. 내각대학사의 의정권의 범위로부터 판단한다면, 옹정제가 모든 의정기구로부터 대신들의 작은 집단으로 주요 의정권을 실제로 이양했다는 것은 명맥하다. 이런 의미에서 주접제도의 확장은 소통결정 네트워크의 기본적 변동으로만 끝난 것이 아니라, 의정기구들의 기능에 영향을 미치고, 군기처를 중앙행정부의 全포괄적 조직기구로 제도화하게 했다. 원래 의정왕대신들은 항상 만주인들로부터 임명되었었다. 초기의 청조 관례에 따라 표의를 만들도록 내각에게 위임되지 않은 모든 중대 군사軍事와 국사는 논의를 위해 의정왕대신들에게 내려갔다. 그런데 옹정치세의 중엽에 군기처가 설치되었고, 이 기구는 점진적으로 ‘의정왕대신들’의 권력을 공동화했고, 후자의 명칭만을 남겨 놓았다. 결국 ‘의정왕대신’은 만주대신들을 위한 영예로운 겸임칭호로 전락했다. 그러나 1790년에는 이 영예칭호조차도 건륭제에 의해 영원히 폐지되고 말았다.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 104-105쪽.

기밀기능이 내각에서 군기처로 이동한 것은 청나라의 중앙행정에 두 가지 지속적인 영향을 낳았다. 첫째, 이 이동은 주권자와 지방관리 간의 직접소통을 강화하고 체계화했다. 군기대신들은 특별한 황지나 칙유를 내각에 등록하지 않고 병부나 호부로 넘겨져 ‘자기字寄’의 형태로 ‘화패火牌’ 네프워크로 급송되었다. 이런 직접소통을 통해 북경 밖의 관리들은 황제의 직접 감독 하에 처하게 되었다. 둘째, 군기처는 만주제국의 전 민간행정을 군대식으로 기능하게 만들었다. 군기처가 황제의 명령을 비밀스럽게, 정확하게 다루고 이것을 가장 빠르게 전달하는 만큼, ‘자기’는 전선으로 보내는 군령이나 다름없었다. 이것은 한 동안 이론에서도, 실제에서도 잠재적으로 전능해진 치자의 손에 권력의 집중을 뜻했다.

참조: Pei Huang, Autocracy at Work. A Study of Yung-cheng Period, 1723-1735 (Bloomington & London: Indiana University Press, 1974), 153쪽.

그런데 내각대학사들 중 지도적 인사들은 군기처에 참여하여 중요한 군기대신으로 활동했다. 따라서 내각대학사는 ‘군기대신을 겸하는 대학사’와 ‘군기대신이 아닌 보통 대학사’로 크게 서열화되었다. 이런 측면에서 과거의 명대의 내각이 초창기에 한림원의 분견대처럼 나타났듯이, 청조의 군기처는 처음에 ‘내각의 분국’으로 등장했다. ‘두 부분으로의 내각의 이러한 분열’은 본장제도의 기능들을 축소시키고 대신 주접제도를 확대 사용하게 된 관행의 자연스런 결과였다. 그러므로 내각으로부터 군기처가 떨어져 나온 뒤에 내각은 황제의 최고 보좌기관으로서의 중요성을 많이 잃었다. 옹정제 시기 이래 일상적 행정업무와 관련된 본장만이 내각에 위임되었다. 그리고 중요한 민정국사와 중대한 군사업무에 대한 주요결정들과 관련된 황제의 구술성지聖旨를 받는 것이 군기대신들의 임무가 되었다. 그러나 내각대학사 겸 군기대신은 확실히 재상의 위세와 권한을 다 갖췄다. 비非군기대신 내각대학사도 장차 군기대신을 겸할 전망을 누릴 수 있었다. 이런 사정들은 이것은 내각의 지위하락을 결정적으로 막아주었다.

조익은 “군기처는 본래 내각의 분국이었다”고 말한다. 趙翼,《簷曝雜技》1 ‘軍機處’. 김한규,《天下國家》(서울: 소나무, 2005), 301쪽에서 재인용.

참조: Madeleine Zelin, “The Yung-cheng Reign”, in: Peterson (ed.), The Cambridge History of China, Volume 9, Part One: The Ch’ing Empire to 1800, 196쪽.

참조: Wu, Communication and Imperial Control in China, 106쪽. 군기처는 갈수록 청조 중앙관제의 중심기관으로 발전했다. 이로 인해 내각은 일상업무를 처리하는 기관으로 축소되었다. 군기대신들은 항상 治者를 위한 주접의 수발을 맡고 있었기 때문에, 점차 옹정제 이후의 주접체계를 지배하는 권력을 획득했다. 참조: Huang, Autocracy at Work, 16쪽.

군기대신 겸 내각대학사와 달리, 非군기대신 대학사는 재상의 지위만 있고 권한이 적었던 반면, 非대학사 군기대신은 재상의 지위가 없고 다만 권한만 있었다. 참조: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 161쪽.

따라서 군기처가 크게 강화된 건륭제 때에도 내각은 건재했다. 공개적 군정사무와 일반국정은 모두 내각으로 모였고, 내각에서 표의하고 황제의 비준을 거쳐 해당관청에 하달되었다. 군기처와 무관한 공개업무는 내각의 고유한 소관이었기 때문이다. 게다가 건륭제는 협판대학사를 늘려 내각업무를 원활하게 하도록 조치했다. 또한 내각대학사는 육부의 상서나 정무관직을 겸했다. 이로써 군기처에서는 기밀업무를, 내각에서는 일상적 행정업무를 담당하는 분업이 정착했다. 그래도 군기대신 겸 대학사는 양쪽 업무를 둘 다 관장했다. 이 점에서 내각의 정보가 구조적으로 군기처의 정보를 압도했다. 내각은 궁극적으로 기밀정보와 일상정보를 다 장악했지만, 군기처는 일상정보가 없기 때문이다.

참조: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 159쪽.

그리하여 일상행정을 결정하는 내각과 군사기밀을 다루는 군기처는 공존관계를 유지할 수밖에 없었다. 군기처는 부분적으로 내각을 무색케 했지만, 내각을 대체하지는 못했던 것이다. 둘은 정치구조의 최고정점에서 마치 ‘동군연합’처럼 동시적으로 존재하고 기능했다. 이 때문에 내각에서 군기처로의 주요기능의 성공적 이동을 보장하고 이 양자의 공존을 가능하게 만든 양자 간의 교묘한 관계가 존재했다. 이 관계는 일반적으로 청조 치자들이 그들 자신의 이익을 위해 철저히 활용한 관행인 ‘겸직관계’에서 생겨났다. 이런 관행에 의해 동일한 사람이 여러 관직에서 동시에 일했다. 소수의 관리들에게 황제의 보다 많은 신임과 함께 보다 많은 관직과 보다 중요한 업무분담이 주어졌다. 다른 한편으로, 황제의 신임의 변동과 함께 일부 관리나 관직들은 명목상 동일한 지위를 보유할지라도 자기들의 중요성을 잃을 수 있었다. 유사한 방식으로 많은 내각대학사들은 군기대신으로 임명되었고, 내각과 군기처에 동시에 근무했다. 그들의 이중권한은 기능적 갈등을 줄여주었고, 이 두 관청 간의 부드러운 협력에 기여했다. 1729-1911년간에 두 기관에 겸직으로 근무한 관리들의 수는 매년 평균 2.35명에 달했다. 두 관리그룹은 둘 다 황제의 총애로 임명을 받았기에 이 관청, 저 관청에서 감읍하여 일했을 것이다. 그들은 둘 다 동일 군주의 공복이었다. 이런 까닭에 군기대신은 내각대학사의 명의로 ‘자기字寄’를 전달하는 경우가 종종 있었다. 옹정제 치세의 마지막 3년 동안에는 군기처와 내각 사이에 기능적 연결관계가 발전해서, 두 관청 간의 갈등을 피할 또 하나의 이유가 마련되었다. 군기처는 많은 업무 중에서 군사업무에 집중했다. 내각의 기능에서 이 기능을 분리시키기 위해 군기처는 모든 군사문서에 1732년에 군기처에 부여된 특별인장을 찍었다. 어떤 특별한 문제가 두 기관과 다 관계될 때는 두 기관이 그것을 공동으로 다루었다. 그러므로 어떤 칙령들은 내용적으로 동일할지라도 내각과 군기처의 명의로 동시에 공표되었다. 엄격한 분업은 나중에 발전된 것이다.

내각과 군기처의 공존은 청조 국가의 한 특징을 보여 준다. 자신들의 권위를 종종 ‘천명’, ‘천자’ 등 중국의 전통적 ‘왕위천수론王位天授論’으로 표현한 청조 황제들은 또한 ‘전통’의 이름으로 자신들의 전제적 지배를 수행했다. 내각이 명조 이래 전통적으로 지배기관이었기 때문에 그것은 황제와 관련된 중요한 헌정제도가 되었고, 전통의 관점에서 보존될 가치가 있었다. 내각과 군기처의 공존의 또 다른 이유는 ‘제도적 균형’을 유지하는 것이다. 중국의 정치적 전통에는 이념적, 제도적 균형이 있었다. 세습군주제와 비세습적 관료제는 상호 균형 잡고, 군기처와 내각도 상호 균형을 잡았다. 이러한 균형은 상당한 정도로 황권의 억압성을 완화시켜주었지만, 능란하게 관리하면 치자에게 권력을 증가시키는 도구로도 이바지했다. 이런 이유에서 치자는 자신을 위해 균형을 창출하려고 애썼다. 이런 관행은 옹정제 의해 정점에 도달했다. 과도관직들과 주접제도가 같이 존재하는 한편, 내각과 군기처가 나란히 공존했다. 이 공존관계는 제11대 청덕종 광서제(1875-1908)가 1901년 3월 군기처를 내각에 통합한 ‘독판정무처’를 설치하고 곧 ‘회의정무처’로 개칭하기까지 그대로 지속되었다.

Huang, Autocracy at Work, 153-55쪽.

杜乃濟는 “건륭중엽 이후 내각대학사는 명예직함이 되었다”거나 “내각은 존재했을지라도 그 최대임무는 단지 典禮儀式을 거행하는 것뿐이었다”고 평한다. 杜乃濟,《明代內閣制度》, 三三쪽. 그러나 이는 정확히 오류다.

언뜻 보면, 청조 황제정은 군기처가 내각을 압도하는 것처럼 보이고 군기처가 황제의 친정을 위한 도구로 보이기 때문에 ‘제한군주정’보다 ‘계몽전제정’에 더 가까운 것처럼 보인다. 청조는 강희·옹정제 때 중국사에서 유례를 찾아보기 어려울 정도로 황권을 강화하는 쪽으로 체제를 조절하는 데 성공한 것으로 여겨지기 때문이다. 청조에서 신권이 황권을 압도한 적은 없었다. 그러나 황권에 아무런 견제장치가 없었던 것이 아니다. 황제들은 군기대신을 겸한 내각대학사들의 신권과 길항관계에 있었다. 군기처도 군기대신을 겸직한 내각대학사들에 의해 주도되었기에 결코 황제의 친정을 위한 도구가 아니었다. 군기처를 확고한 제도로 확립한 건륭제 이래 군기처가 지나치게 많은 권한과 정보를 장악하면 장악할수록 황제는 정보와 결정에서 소외되었다. 따라서 군기처의 권한강화는 결코 황권의 강화로 귀결되지 않고, 반대로 신권의 강화로 나타났다. 군기처의 권한이 정치전반으로 확대되고 내각이 행정전반을 장악했다는 것은 군기대신을 겸한 내각대학사가 집체적으로 정치와 행정을 둘 다 완전히 장악했다는 것을 뜻하고, 이것은 다시 황제의 불가피한 정보소외와 권력축소를 뜻하기 때문이다. 후술하겠지만, 이 점에서 명조만이 아니라 청조도 특유한 ‘제한군주정’으로 이해한 17·18세기 서양선교사들과 철학자들의 판단은 올바른 것으로 보인다.

참조: 김한규,《天下國家》, 300쪽.

참조: 송미령,《청대 정책결정기구와 정치세력》, 220쪽.

5. 조선의 규장각은 ‘내각’이었나?

조선은 중국 명·청과 달리 조선 초 이래 고대중국의 삼공제三公制로부터 유래하는 ‘의정부’를 운영해왔다. 영의정·좌우의정 등 삼공은 원칙적으로 서사권署事權(의정권)을 가지고 있어, 분권적 왕권견제 기능을 수행했다. 그러나 의정부는 왕에 따라 서사권의 여탈與奪이 잦았고 후기에는 비변사에 의해 무력화되어 그 지위가 불안정했다. 이마저도 순조 이후에는 정책결정 권력이 두세 세도가의 수중에 들어갔다. 따라서 조선은 군주의 친정전권, 의정부·비변사의 공치, 세도정치 사이에 오락가락한 것으로 이해되어 왔다.

참조: 韓忠熙,〈조선초기 議政府 연구(상)〉,《한국사연구》제31호(1980), 89-149쪽; 韓忠熙,〈조선 초기 議政府 연구(하)〉,《한국사연구》제32호(1981), 85-102쪽; 한충희,〈조선 중·후기 의정부제의 변천연구〉,《한국학논집》제43집(2011), 283-317쪽. 崔鳳基,〈조선조 최고정책결정기구의 분석〉,《사회과학논총》창간호(1983), 102-112쪽; 金容郁,〈조선조 정치체제의 議政府에 관한 연구〉,《한국정치학회보》제21집 제1호(1987), 7-29쪽.

그러나 이태진은 〈조선왕조의 유교정치와 왕권〉(1993)이라는 글에서 다음과 같이 밝힘으로써 한국에서 최초로 조선의 내각제에 대한 관심을 환기시켰다.

숙종대의 규장각은 전각제도의 첫 도입이었지만, 그것은 장소의 마련에 그치고, 그 운영을 위한 제도는 전혀 뒷받침되지 않았다. 그러한 한계를 극복한 것이 바로 정조대의 규장각이었지만, 정조대 규장각은 전각제도 중에서도 명대 영락제의 문연각처럼 특별한 정치적 의도를 담고 있었다. 규장각이 내각으로 별칭되고 각신을 종1품의 재상급으로 하여 모든 왕정이 실제로는 이곳에서 이루어지도록 한 것이 문연각의 경우와 다름없었다. 문한文翰․비서․의정의 기능이 겸직제를 통해 내각에 합일되도록 하였을 뿐더러, 선발된 문신들의 재교육의 과정도 이곳에서 이루어지도록 하였다.

이태진,〈朝鮮王朝의 儒敎政治와 王權〉,《東亞史上의 王權》(서울: 한울아카데미, 1993), 114쪽.

이태진의 이 주장은 규장각을 연구·교육·문한·역사기록·문헌관리 등의 학문적·기록적 기능에 국한된 중국의 한림원이나 세종의 집현전과 유사한 것으로 이해하는 통념에 비추어 보면 매우 새로운 것이다. 정조의 규장각이 당시 ‘내각’으로 불렸고, 여기에 재상급을 보임하고 국사를 실제로 여기서 의정했다는 주장, 그리고 의정의 기능과 문한·비서의 기능을 중국식 겸직제로 내각에 합일토록 했다는 주장은 정조대에 조선에도 명·청의 내각제와 동일한 내각제가 도입되었음을 시사하는 것으로서 아주 놀라운 주장이다.

그러나 이태진의 이런 주장에도 불구하고 국사학계에는 - 필자의 과문인지는 모르지만 - 이태진의 주장을 검토하는 논의가 전혀 없었다. 규장각의 내각적 기능에 대한 국사학계의 논의의 부재는 명·청 내각제에 대한 동양사학계의 전문적 논의의 부재와 무관치 않은 것으로 보인다. 여기서는 실록을 중심으로 이태진의 주장을 간략하게 검증해보자 한다.

조선에서 처음 설치된 ‘규장각’은 송조宋朝의 ‘규장각’을 본뜬 세조의 ‘규장각’이다. 그러나 세월이 흐르면서 유명무실해졌다. 숙종 때 다시 시도되었으나, 장소와 편액만 남고 다시 유명무실해졌다. 그러나 정조는 송조를 본뜬 과거의 이 예들을 중시하여 과거사를 요약하고 즉위년에 규장각을 창덕궁 금원禁苑의 북쪽에 다시 세우고 제학提學·직제학直提學·직각直閣·대교待敎 등 관원을 두었다.

《世祖實錄》세조9년(1463) 5월 30일, “송조의 예를 본떠서 중추원사 梁誠之가 아뢰기를, ‘인지당의 동쪽 별실에 御製詩文을 봉안하여 규장각이라고 이름하고, 여러 책들을 소장한 내각을 비서각이라 이름하여 대제학, 제학, 직각, 應敎의 관직을 두어, 당상은 다른 관직을 兼帶하게 하고, 낭청은 藝文祿官을 兼差하여 출납을 관장하게 하소서’라고 했다.” 이에 세조는 이에 응해 규장각을 설치했다.

국조國朝에서 관직을 설치한 것이 모두 송조의 제도를 따랐으니, 홍문관은 송조의 집현원集賢院을 모방하였고, 예문관은 학사원學士院을 모방하였으며, 춘추관은 국사원國史院을 모방하였으나, 유독 어제御製를 존각尊閣에 간직할 바로는 용도각龍圖閣이나 천장각天章閣과 같은 제도가 있지 않았다. 세조조朝에 동지중추부사 양성지梁誠之가 아뢰기를, ‘군상君上의 어제는 운하수와 같이 하늘에 밝게 빛나니 만세토록 신자臣子는 마땅히 존각에 소중히 간직할 바이기 때문에, 송조에서 성제聖製를 으레 모두 전각을 세워서 간직하고 관직을 설시하여 관장하게 했습니다. 바라건대 신 등으로 하여금 어제 시문을 교감校勘하여 올려서 인지각麟趾閣 동쪽 별실에 봉안하되 ‘규장각’이라 이름하고, 또 여러 책을 보관한 안쪽 전각은 비서각祕書閣이라 이름하며, 다 각기 대제학·직제학·직각·응교 등 관원을 두되 당상관은 다른 관직이 겸대兼帶하고 낭료郞僚는 예문관 녹관祿官으로 겸차兼差하여 출납을 관장하게 하소서’ 했는데 세조가 빨리 그 행할 만하다고 일컬으면서도 설시할 겨를이 없었다. 숙종조에서는 열성조의 어제·어서를 봉안하기 위하여 별도로 종정시宗正寺에 소각을 세우고 어서한 ‘규장각’ 세 글자를 게시하였는데, 규제는 갖추어지지 않았었다. 임금이 즉위하여서는 ... ‘아! 너 유사有司는 그 창덕궁의 북원北苑에 터를 잡아 설계를 하라’ 하고, 인하여 집을 세우는 것이나 단청을 하는 것을 힘써 검약함을 따르라고 명하였는데 3월에 시작한 것이 이때에 와서 준공되었다. 당초에 어제각御製閣으로 일컫다가 뒤에 숙묘肅廟 때의 어편御偏을 따라 ‘규장각’이라 이름했는데, 위는 다락이고 아래는 툇마루였다. 그 뒤에 당시 임금의 어진·어제·어필·보책寶冊·인장을 봉안하였는데 그 편액은 숙종의 어묵이었다.

참조:《正祖實錄》정조즉위년(1776) 9월 25일.

“세조가 빨리 그 행할 만하다고 일컬으면서도 설시할 겨를이 없었다”는 구절은 나중에 다시 이것을 언급하면서 “내각은 세조께서 이미 행한 법제”로 고쳐 말한다. 여기서 특이한 것은 조선 초부터 규장각이 조선 초의 상국上國인 명나라의 내각을 따라 한 것이 아니라, 송조의 규장각을 본뜬 것이라는 점이다.

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

규장각은 곧 ‘각규閣規’를 갖추고, 이어 원래의 도서관·문학·기록·비서기능에 경연經筵기능이 추가되고, 정조가 정치적 기능을 더하려는 의도를 보이면서 중요한 관청으로 격상되어 갔다. 이런 흐름 속에서 규장각은 곧 ‘내각’으로 불렸다. 그러다가 정조는 1782년 5월 어느 날 대신회의에서 내각을 설치한 뜻을 조목조목 일러주면서 “멀리 당·송의 전례”만이 아니라 “명의 전례”도 모방했다고 슬쩍 그 취지를 수정하여 내비친다. 이에 더하여 정조는 규정각의 목적을 자신의 신변과 권력지위를 위협해온 외척과 환관을 척결하고, 외조外朝의 사대부로부터 원근신하를 찾고 ‘근신近臣’을 가까이 두어 보필을 받기 위한 것임을 고백한다.

참조:《正祖實錄》정조5년(1781) 2월 13일.

참조:《正祖實錄》정조5년(1781) 2월 29일.

참조:《正祖實錄》정조5년(1781) 4월 7일. 규장각 제학 김종수가 《名臣奏議》의 편찬과 관련하여 올린  올바른 정사와 관련한 고사 여섯 조항에 잇대어 정조는 “아! 규장각의 일이 어찌 겉모양만 아름답게 하기 위한 것이겠는가? 이른바 모든 규모와 제도가 대개는 장차 규장각으로부터 시작될 것이기 때문에 과인이 누차 이런 뜻을 발론하였었는데, 경이 또한 다시 이런 말을 진달하였으니 감히 받아들여 힘쓰지 않을 수 있겠는가? 그리고 또 규장각의 일 가운데도 큰 것과 실다운 것이 있는데, 지금은 아직 아무 것도 거행되지 않고 있다. 이를 거행되게 할 방도에 대해 나 과인은 의당 힘쓸 것이지만, 경도 또한 여러 각료들과 함께 힘쓰지 않을 수 없을 것이니, 서로 급선무로 여기지 않을 수 있겠는가? 이것을 미루어 천만 가지 일에 미치게 한다면, 나의 덕을 빛내고 나의 정치를 돕게 되는 것이다.”

참조:《正祖實錄》정조9년(1780) 6월 6일 기사는 이미 규장각을 ‘내각’으로 부르고 있다.

이것(세조와 숙종의 법제의 계승)은 오히려 본각을 설치한 외면적인 작은 일에 속하는 것이고, 나의 본의는 따로 있는 데가 있다. 아! 과거 왕세자로 있을 적에 온갖 어려움을 갖추 겪었으므로, 초정初政에 당해서는 제일 먼저 일번으로 조정을 탁란濁亂시킨 외척을 제거하여 기필코 조정을 청명하게 하고 세도를 안정시키려 했는데, 이는 곧 나의 하나의 고심 부분이었다. ... 교유할 수 있는 것은 오직 조정의 사대부들뿐이다. 아! 교목세신喬木世臣의 후손으로서 왕실의 동량을 자임하는 의리가 완연한 원기가 되어 우리 4백 년의 종국宗國을 지탱시켜 온 것은 오직 이 사대부들인 것이다. ... 내가 이 때문에 두려운 마음을 지니고 제일 먼저 내각을 건립하고 정신을 선발하여 그 직책을 맡기게 했던 것인데, 이택징李澤徵의 상소에서 이른바 신하를 벗한다고 한 것은 뜻은 다르지만 말은 옳다.

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

말하자면, 정조는 소수의 근신들, 즉 측근신하들을 규장각에 모아 집무케 하고 이 규장각을 명대의 ‘내각’과 같은 기능으로 활용하고자 하는 의도를 분명히 하고 있다. 그러면서 그는 ‘근신’의 의미를 공개적으로 방어한다. “예로부터 ‘근신’이란 두 글자는 윗사람이 그런 말을 들으면 혐의스럽고 아랫사람이 그런 말을 들으면 두렵게 여겨 왔는데, 이는 전혀 그렇지 않은 점이 있는 것이다. 맹자가 말하기를, ‘왕께서는 친신親臣이 없습니다’ 했고, 또 말하기를, ‘원신遠臣을 살피려면 반드시 근신으로부터 시작해야 합니다’ 했는데, ‘근신’이라는 명칭은 맹자 때부터 이미 있어 온 말이다. 지극히 가까운 것이 ‘친親’인데 임금이 나라를 다스림에 있어 어찌 친근한 신하가 없을 수 있겠는가? 대저 위에서 아랫사람을 대함에 있어 의당 원근을 한결같이 보아야 하는 것이지만, 임금이 사람을 기용하는 것은 진학進學의 공부와 같은 것이니, 어떻게 친근한 데서부터 소원한 데로 이르고 가까운 데서부터 먼 데로 이르는 구별이 없을 수 있겠는가?”

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

그런데 정조는 “근밀近密한 직책의 관직을 설치한 것이 진실로 한두 관사官司가 아님”을 알고도 왜 내각을 또 설치하는지를 논변한다. 육조는 직책이 분업화되어 있고 벼슬이 자주 바뀌고 본래 문관·무관·음관蔭官 삼색을 아울러 쓰기 때문에 “애당초 극선極選의 자리가 아니라서” 기무를 깊이 논의하기에 적절치 않다고 하면서 육조를 배제한다. 홍문관도 문제가 있다. 옥당은 “근래 이래 그 선발이 점점 넓어지고 그 숫자가 점점 많아졌기” 때문이다. 따라서 정조는 기존의 육조와 옥당이 내각을 대신할 수 없기에 “부득이 내각을 따로 설치하게 된 것이다”라고 주장한다. 그리고 이어서 그는 규장각의 보필기능을 강조한다.

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

내가 본디 문묵文墨에 종사하는 것을 즐기는 성벽이 있어, 매양 기무機務 사이에 여가가 나면 애오라지 각중閣中의 여러 신하들과 경사經史를 토론하고 생민의 질고, 정치의 득실, 전대의 지란治亂에 관해 뜻에 따라 찾아서 섭렵하고 있으니, 실상 보필로 여기는 뜻이 있는 것이다. 내가 내각을 건립한 본의는 오로지 여기에 연유한 것이니, 경 등은 이런 뜻을 알아주기 바란다.

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

그리고 정조는 규장각의 관원들을 최고품계의 관직을 겸임케 한다. “관품을 나누어 설치한 것에도 각각 깊은 뜻이 붙여져 있으니, 대저 제학·직제학·직각·대교 등 6관원을 설치했고, 또 검교의 명칭을 설치했다. 제학은 아무리 대관이라도 또한 겸할 수 있게 하였고, 직제학은 당상관으로부터 아경亞卿에 이르기까지, 직각은 당하관에서 당상관에 이르기까지, 대교는 참하參下(7품 이하의 관직)에서 참상參上(6품 이하 종삼품 이하의 관직)에 이르기까지는 반드시 당파색깔에 의거하여 상호 비교하고 헤아려 진용進用케 했다.”

《正祖實錄》정조6년(1782) 5월 29일.

이쯤이면 명대 내각제를 모방하여 규장각을 보필내각으로 설치했다는 정조의 뜻은 분명하다. 그런데 걸리는 대목은 정조가 “기무 사이에 여가가 나면” 보필 받는다고 말하고 있는 것으로 보아, 그가 규장각에 기무참예를 허용하거나 독점시키려는 의도를 보이지는 않고 있다는 점이다. 이 점에서 중국 명대의 내각과 조선의 규장각 내각 간의 차이가 엿보인다.《실록》에는 규장각의 각신들이 기무에 참예한 사례는 여기저기 보이지만, 그 기록빈도는 약소하고, 또 참예도 독점적이지 않고 전현직 대신들과 함께 참예하는 식이다. 이에 관한 최종 결론은 《승정원일기》,《일성록》 등 다른 사료들을 더 뒤져보아야만 할 것이다.

참조:《正祖實錄》정조12년(1788) 11월 16일; 정조19년 3월 25일; 정조19년 6월 19일 등.

규장각의 정치적 기능이 어느 정도였는지 정확히 알 수 없어 여기서 당장 이태진의 주장을 명확하게 확증할 수는 없다. 그러나 규장각이 일정한 정치적 기능을 수행한 것은 분명하고 내각이라고 불린 것도 확실하다. 규장각은 고종 시대까지도 줄곧 ‘내각’으로 불렸다. 그러나 일제에 의해 강요된 갑오경장 때(1895. 8-1896. 2), 고종은 2차 개혁의 흐름 속에서 ‘의정부’를 ‘내각’으로 부르고, 규장각을 ‘내각’으로 부르지 말 것을 명한다. 이로써 규장각의 별칭으로서의 ‘내각’이라는 명칭은 완전히 소멸했다.

참조:《高宗實錄》고종31년(1894, 갑오년) 12월 16일.

그러다가 1896년 2월 아관파천 이후 고종은 다시 조령을 내리기를, “지난번에 역적 무리들이 나라의 권한을 농간질하고 조정의 정사를 뜯어고치면서 심지어는 의정부를 내각이라고 고쳐 부른 것은 거의 다 명령을 위조한 것이었다”고 밝히고 “이제부터 내각을 폐지하고 도로 의정부라고 고쳐 부를 것이다”고 조령을 발했다. 이것으로 해서 규장각의 ‘별칭’으로서의 ‘내각’이라는 명칭이 되살아 난 것은 아니다. 그러다가 1907년(광무11년) 6월 14일 고종은 “각국의 문명한 제도를 본받아”, 향후 “의정부를 내각으로 개칭하여 나라의 정사를 혁신하게 한다”는 조령을 내리고 11개조의〈내각관제〉를 반포했다. 의정부의 명칭이 다시 내각으로 바뀐 것이다. 규장각의 별칭인 ‘내각’이 이 서양식 내각이 도입되었을 때 아무런 실질적 역할을 한 것은 없는 것으로 보인다. 하지만 적어도 이 ‘양물洋物’을 ‘우리 것’으로 친숙하게 하는 데에는 크게 기여했음이 틀림없다.

《高宗實錄》고종33년(1896 병신년, 建陽1년) 9월 24일(양력).

《高宗實錄》고종44년(1907, 光武11년) 6월 14일(양력).

지금까지 내각제 논의를 요약하자면, 명·청의 내각제는 공자가 꿈꾸었던, ‘군주’와 ‘현신’의 ‘분권적 군신공치’에 기초한 제한군주정을 이념으로 삼았고 또 이를 어느 정도 가능케 했다. 여기서 ‘군주’는 하늘같은 백성으로부터 왕위를 받은 임금이고, ‘현신’은 천하의 백성이 다 알아주는 현자로 이해되었다. 이 분권적 군신공치 체제는 중국 역사에서 내각제에 기초한 분권적 제한군주정으로 구현되었다. 중국의 군주정은 민본주의, 예치·덕치주의, 공의(언관·상소)제도 등 여러 정치이념과 견제장치에 의해 이중삼중으로 제약되어 있었을 뿐더러, 명나라 때부터는 재상(승상)을 대체한 ‘내각’의 권력분립적 의정권에 의해 황권이 크게 제한된 제한군주정로 변모했다. 명 태조 홍무제 때 승상제가 폐지된 뒤 황제의 자문비서기구로 등장한 내각은 제3대 성조 영락연간에 문연각대학사들의 정식 ‘기무참예제’로 제도화되어 제4․5대 홍희․선덕연간(1424-35)에 속료屬僚를 가진 독립기구로 확립되었고, 내각대학사(각신 또는 각로)들 중 태자의 사부들이 ‘삼호관’으로 우대받고 선덕연간에는 내각에 표의·의정권이 부여됨으로써 내각에 의해 황권의 자의를 견제할 수 있는 ‘보정輔政체제’가 수립되었다. 이 내각제적 보정체제는 제6대 영종 정통연간(1435-49)에도 그대로 유지되었다. 그러다가 복벽한 영종 천순연간(1457-64)에는 표의권이 내각에 전속되고, ‘내각수보’ 또는 ‘수상’이 나타나 그 지위가 황제권을 견제할 수준으로 강화되면서, 내각제는 대등한 각신들의 보정체제에서 ‘수보체제’로 발전했다. 환관에 의존한 제8대 헌종의 성화연간(1464-87)에는 내각제가 일시 무력화되었으나, 제11대 세종의 가정연간(1521-67)에는 수보내각제가 더 강력한 집체적 분권공정共政체제로 부활하여 명대의 번영을 이끌었다. 그러나 명말에 내각제가 암주의 난정과 환관의 권력찬탈로 파괴되면서 망국을 맞았다. 청나라는 내각제도를 더욱 발전시켜 계승했다. 청조는 환관의 정치개입 기회를 원천배제하고 친정을 강화하는 방향으로 내각제의 권력지위를 군기처의 설치로 조금 조정했을 뿐이다. 조선에서 중국의 내각제와 동일한 제도는 ‘내각’으로 별칭된 정조의 규장각이었다. 각신을 종1품의 정승급으로 보임한 규장각은 정조의 의도 면에서 볼 때 명나라의 내각제를 도입하려고 했던 것으로 보인다.

IV. 윌리엄 템플의 중국 내각제 분석과 영국 내각제의 설계

윌리엄 템플(Sir William Temple, 1st Baronet, 1628-1699)은 17세기 후반 네덜란드 오렌지공(명예혁명 후 윌리엄3세)과 영국 매리공주의 혼인과 1668년 삼국동맹을 성공적으로 타결해낸 영국의 유명한 외교관이자 찰스2세의 ‘근신’이었고, 유명한 철학적 문필가였다. 그는 1678년 정치적 궁지에 몰린 찰스2세의 요청으로 귀국한 뒤 국왕의 지근거리에서 자문에 응했다. 그는 국왕을 도와 ‘신新추밀원(New Privy Council)’으로 불린 새로운 정부형태를 설계하고 관철시켰다. 당시 가톨릭교도 찰스2세는 마찬가지로 가톨교도인 동생 요크공의 왕위계승을 반대하는 의회 국교파와의 투쟁에서 패하여 일대 정치적 위기에 처한 상황이었다. 이 ‘신추밀원’은 이런 찰스2세를 처형된 폭군 찰스1세의 운명으로 추락하는 것으로부터 구하려는 정치적 의도에서 고안된 것이다. 하지만 그것은 이런 전략적 의도를 뛰어넘는 헌법적 의미를 발휘했다. 그것은 내각제적 제한군주정의 원형으로서 영국의 근대적 헌정개혁의 시발점이었고, 근대적 입헌군주제를 낳는 씨앗이었다.

윌리엄 템플은 왕권신수설을 신봉하며 ‘절대군주정’을 추구하는 찰스2세와, ‘고대헌법(ancient constitution)’의 관점에서 왕권을 견제하려고 벼르는 의회를 타협시킬 ‘불가능한’ 계획을 성공적으로 관철시킬 수 있다고 생각했다. 템플은 중국 절대군주의 왕위천수론적王位天授論的 ‘레토릭’을 조금도 손대지 않으면서 소극적·의례적 비준권으로 축소시킨 명대의 내각제에서 그 해법을 포착했기 때문이다.

영국의 ‘고대헌법’론은 영국의 자유와 의회제도가 까마득한 고대 게르만의 숲속에서 유래했다고 보는 ‘속류휘그당’의 이데올로기다. 이 고대헌법론은 훗날 존 로크와 데이비드 흄의 ‘과학적 휘그주의’에 의해 분쇄되었지만, 명예혁명은 이 게르만 고대헌법의 승리로 기록되었다. 참조: John G. A. Pocock, The Ancient Constitution and the Feudal Law. A Study of English Historical Thought in the Seventeenth Century (Cambridge·New York: Cambridge University Press, 1957, 1987), 17-18쪽, 27쪽, 229-231쪽, 235-236쪽, 375-376쪽. 몽테스키외는 이 고대헌법론을 사실로 착각했다. Montesquieu. The Spirit of the  Laws, translated and edited by Anne M. Cohler, Basia-Carolyn Miller and Harold Samuel Stone, (Cambridge․New York: Cambridge University Press first published, 1989․2008), 165-168쪽. 이런 착각은 심지어 오늘날도 일부 학자들 사이에서 그치지 않고 있다. 참조: David Gress, From Plato to Nato. The Idea of the West and its Opponents (New York·London: The Free Press, 1998), 1쪽 및 129-305쪽. 그레스는 심지어 “고대헌법이 실존한 적이 없다는 것, 영국의 근대적 자유가 게르만 과거로부터 살아남은 유산이 아니라 백성의 면전에서 자라났다는 것은 정치적으로 중요치 않다”고 하면서,(184쪽) ‘속류휘그’의 고대헌법론 이데올로기에 빠진 중국적대자 몽테스키외와, 이 이데올로기를 대표한 공자숭배자 흄을 한패의 고대헌법론자로 묶어 공자를 숭배하는 중국예찬자인 볼테르·루소와 대립시키는 反과학적 ‘게르만 모델(Germanic model)’ 서구상을 그려놓고 있다. 참조: Gress, From Plato to Nato, 172-174, 183-185쪽.

1. 1679년 전후 유럽인들의 중국 내각제 인식

윌리엄 템플이 중국의 내각제와 제한군주정에 대한 획기적 정치인식에 도달한 데에는 진정으로 새로운 시대배경이 있었다. 그가 살던 17세기 중·후반은 아직 공자열풍과 중국예찬이 일반화되기 전이었지만, 이미 고대그리스·로마철학에 염증이 난 각국의 정상급 선각자들에게 있어서는 공자철학과 중국국가제도에 대한 관심과 찬양이 급격히 고조되던 참이었다. 템플은 이 선각자 대오에 속하는 일급문필가였다. 템플이 읽었거나, 그가 ‘신추밀원’(1679)을 설계하기 이전에 출판된 관계로 그가 읽었음직한 저작들은 유럽에서 최초로 공자를 소개한 새뮤얼 퍼채스(Samuel Purchas, 1577-1626)의《퍼채스, 그의 순례여행》(1614), 아마 유럽 최초로 명대의 내각제를 소개한 알바레즈 스메도(Alvarez Semedo, 1568-1658)의 《중국제국(Imperio de la China)》(1641; 영역 1655), 아타나시우스 키르허(Athansius Kircher, 1601-1680)의《중국화보》(1667), 존 웹(John Webb, 1611-1672)의《중국의 유구성, 또는 중국제국의 언어가 원초적 언어일 개연성에 관한 역사적 논고》(1669), 존 니우호프(John Nieuhoff, 1618-1672)의《네덜란드연합주의 동인도회사로부터 북경 또는 중국황제에게 파견된 사절단》(1669), 도밍고 나바레테(Domingo F. Navarrete, 1618-1686)가 1675년 스페인어로 집필하여 1676년 출판한《중국제국의 역사적, 정치적, 윤리적, 종교적 보고》(1676) 등 셀 수 없다.

Samuel Purchas, Purchas, his Pilgrimage. Or Relations of the World and the Religions observed in all Ages and Places discovered, from the Creation unto this Present (London: Printed by William Stansby for Henrie Fetherstone, 1614).

Alvarez Semedo (Alvaro Semedo), Imperio de la China y Cultura Evangelica en el por les Religios de la Compania de Jesus (Madrid: 1641). English edition: The History of the Great and Renowned Monarchy of China (London: Printed by E. Taylor for John Crook, 1655).

Athansius Kircher, China Monumentis, qua sacris qua Profanis, nec vanriis naturae and artis spectaculis, aliarumque rerum memorablium argumentis illustrata [China Illustrata] (Amsterdam: 1667)다. 이 책은 300여 년간 영어로 완역된 적이 없었다. 완역본은 1986년에야 나왔다. Athansius Kircher, China Illustrata, translated by Charles D. Van Tuyl (1986). http://hotgate.stanford.edu/Eyes/library/kircher.pdf. 최종검색일: 2013.1.20.

John Webb, An [sic!] Historical Essay, Endeavoring a Probability ..”(London, 1669). 재판: Antiquity of China, or An [sic!] Historical Essay, Endeavoring a Probability that the Language of the Empire of China is the Primitive Language (London: Printed for Obadiah Blagrave, 1678).

John Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, delivered by their Excellencies Peter de Goyer and Jakob de Keyzer, At his Imperial City of Peking (1655), (Hague: 1669; 영역본 - London: Printed by John Mocock, for the Author, 1669).

Domingo Fernandez Navarrete, Tratados Historicos, Politicos, Ethicos, y Religiosos de la Monarchia de China (Madrid: 1676; 불역 Paris: 1676). Dominic Fernandez Navarrete, An Account of the Empire of China; Historical, Political, Moral and Religious (London: H. Lintot, J. Osborn, 1681).

17세기 초에 출판되어 중판이 거듭된 퍼채스의 《퍼채스, 그의 순례여행》은 도합 거의 1000쪽에 달하는 방대한 세계순례기인데, 이 중 약 50쪽에 걸쳐 만주와 명대 중국에 관해 기술하고 있다. 여기서 그는 유럽 최초로 공자를 소개하면서 플라톤이나 세네카와 비유하고 있다.

중국인들은 일정한 지자들이나 철학자들이 2000여 년 전에 정치철학이나 도덕철학에 관해 쓴 저작들을 가지고 있다. 그들이 성인으로 존경하는 저자들, 특히 만다린들이 매년 한 번 제사를 지내고 왕들이 대대로 오늘날까지도 그 후손을 예우하는 저자는 공자다. 공자만이 ... 그의 글귀의 강도와 무게에 있어서 플라톤이나 세네카와 비견될 만하다.

Purchas, Purchas, his Pilgrimage, 439쪽. 또 443쪽도 보라.

그러나 퍼채스는 중국의 헌정체제에 대해서는 “왕은 절대군주이고, 수입에서 유럽과 아프리카에 소재하는 모든 군주들을 초월한다”고 기술하고 있다.

Purchas, Purchas, his Pilgrimage, 439쪽.

세메도는 중국의 지리, 중국인의 기질, 풍습, 언어와 글자, 교육과 학습, 과거제, 서적과 공자, 학문·예술, 예의범절, 잔치, 놀이, 결혼식, 장례식, 종교, 제사, 군사제도, 황제, 환관, 비세습적 귀족, 정부와 관원, 관작, 형사제도 등 거의 모든 것을 자세히 소개하고 있는 《중국제국》(1641)에서 중국 황제의 지위가 절대적인지, 제한적인지에 대해서는 언급하지 않고 있다. 그러나 그는 퍼채스보다 더 상세하게 명나라의 육부, 과도관科道官 등 중앙통치제도를 상세하게 설명하고 마지막으로 내각제를 비교적 정확하게 소개한다.

나머지 모든 관서보다 상위에 있고 왕국의 최고위 고관들인, ‘한림원’이라 불리는 왕립학술원의 관원들 외에, 그것도 오랜 세월 통치를 하고 어떤 봉박도 당하지 않을 정도로 능력과 인품의 증명을 제시한 한림관원 외에 아무도 도달할 수 없는 또 하나의 관청이 있다. 그들은 ‘각로(Colao)’라는 이름으로 불리는데, 그들은 보통 4명이고 결코 6명을 넘을 수 없다. 옛 황제(지금 통치하는 황제의 조부)는 한때 더 이상 필요 없다고 말하면서 각로를 1명만 설치한 적도 있다. 각로들은 정해진 직책을 갖지 않지만, 왕국 전체의 통치를 감독하는 눈을 가졌다. 우리가 이들을 모든 보좌관들 안에서 그리고 정부를 통틀어 ‘최고의 통령들(supreme Presidents)’이라고 부르는 것도 부적절하지 않다. 이들은 다른 보좌관들과 동석하는 것이 아니라, 국사의 모든 신속처리에서 황제를 보좌한다. 오늘날 황제가 그곳에 친히 면의面議하는 관행을 그쳤기 때문에 각로들은 매일 올라오는 장주와 모든 업무를 수령하고 응답하기 위해 궐내에서 언제나 보필한다. 이들은 이것들을 왕에게 보고하고, 왕은 이에 대해 마지막 의견을 표한다.

Semedo, The History of the Great and Renowned Monarchy of China, 128쪽. ‘지금 통치하는 황제의 조부’는 ‘지금 통치하는 황제’가 명조의 마지막 황제 제16대 의종 崇禎帝라면, 그 조부는 재위 1년(1620)만에 죽은 제14대 光宗 泰昌帝이고, ‘지금 통치하는 황제’가 제15대 희종 천계제라면 그 조부는 제13대 신종 만력제다. 만력제 때 대학사 方從哲은 7년간 홀로 내각을 지켰다.

세메도는 내각제의 핵에 접근했지만, 아쉽게도 왕과 각로의 관계에 대해 이 정도 말하는 것으로 그치고 있다. 왕과 내각 간의 권력분립 상태에 대해 아는 것이 없었던 것으로 보인다. 그러나 각로의 정치적 지위에 대해서는 다른 서적에서 볼 수 없을 만큼 자세히 언급한다.

각로들은 모든 관리들에 의해 아주 많이 존중되고, 정해진 날 공개홀에서 관리들은 그들의 직속상관에게 하듯이 각로들에게 공경의 예를 표한다. 각로는 일어서고 궁궐의 모든 관원들은 순서대로 각로들 앞을 지나간다. 그들이 각로들을 정면으로 마주보고 넘어올 때 그들은 각로들을 향해 몸을 돌려 땅에 닿도록 깊은 존경의 예를 표한다. 그들은 이 의전을 과당過堂(? Que Tham), 즉 ‘홀을 지나가기’라고 부른다. 각로들의 표장, 즉 영예의 배지는 나머지 관원들의 그것과 다르고, 투세(? Tu Xe)라고 불리는 그들의 반대鞶帶는 보석이 많이 박혀 있다. 오직 그들만이 이것을 차도록 허용되었는데, 이것은 유럽의 왕들이 기사들에게 각 등급의 경식장頸飾章(Collars)을 하사해온 관행처럼 왕이 각로들에게 하사한 것이다. 그리고 각로들이 병들 때, 오직 이들에게만 황궁으로부터 보약과 진미들을 갖고 이들을 문병하러 사람이 보내진다. 각로들은 이것들을 가지고 오는 환관들에게 충분히 감사를 표하는데, 각로들이 환관들에게 주는 액수가 적어도 50크라운이다. 이것은 여기의 200크라운보다 더 많은 액수다. ... (각로들은) 조정뿐만이 아니라 왕국 전체도 다스리는 대궐 최고의 총괄적 통치자들이다...

Semedo, The History of the Great and Renowned Monarchy of China, 128-129쪽. 1크라운은 은화 5실링이다.

이처럼 세메도는 명대 말엽인 1641년 시점에 추적하기 힘들었을 명대의 원형 내각제의 이모저모와 각로들의 존엄성을 잘 묘사하고 있다.

키르허의《중국화보》는 중국제국을 “모든 제국 중에서 그 15개의 왕국의 분지分枝에 이르기까지 가장 부유하고 가장 강력한 제국”으로 소개하면서, “오늘날 세계의 다른 모든 왕국들보다 더 절대적인 군주정”으로 규정하고 있다. 그리고 이어서 키르허는 중국의 왕은 “누구에게도 자문할 필요가 없는 전全 왕국의 절대적 수장이고 지배자”라고 말하고, 이어서 바로 모순되게도 그는 육부와 더불어 왕권을 견제하는 “각로閣老(Colao)라고 불리는 보정輔政”으로서 “왕 다음의 최고지위를 차지하는” 내각대학사를 소개하고 있다.

Kircher, China Illustrata, 159쪽.

Kircher, China Illustrata, 161쪽.

영국의 국보급 건축가이자 문필가인 존 웹이 쓴《중국의 유구성》은 중국의 군주정을 ‘이성국가’로 예찬하는 감격 속에서 중국황제를 ‘철인왕’으로 소개한다.

중국인들의 정부정책에 관한 한, 나는 키르허가 전하는 것을 주로 말할 것이다. 세상에서 어떤 군주정이 바른 이성의 정치적 원리와 명령에 따라 구성된 적이 있다면, 그것은 감히 중국 군주정이라고 말해도 된다. 왜냐면 만사가 선비 또는 지자들의 통치와 권력 아래 있는 반면, 또한 선비들이 좌우하지 않는 어떤 일도 전 제국에 걸쳐서 처리되지 않는 만큼 그 군주정에서는 만물만사가 아주 위대한 질서 속에 놓여있는 것으로 드러나기 때문이다. 글과 학문에서 아주 풍부하게 배우지 않은 어떤 사람도 어느 정도의 영예에도 도달할 수 없다. 한마디로, 중국인들의 왕은 철학자이고, 철학자는 왕이라고 말할 수 있다. 세메도는 이 왕들이 만사를, 훌륭한 통치, 화합, 평화, 가정의 평온, 그리고 덕행에 가장 많이 기여하는 방식으로 배열한다고 말한다. 이런 까닭에 그렇게 거대한 제국이 단지 말하자면 하나의 잘 다스려진 수도원인 것처럼 보인다고 그는 우리들에게 말한다.

Webb, The Antiquity of China, 92-93쪽. 세메도의 관련 부분은 Semedo, The History of the Great and Renowned Monarchy of China, 86-87쪽에서 인용한 것이다. 여기서 세메도는 이같이 말한다. “공공에 은혜를 베푼 유명한 은인들이었던 인물들의 영예를 기리는 사당들도 있다. 이곳에는 그들의 영정이 모셔져 있다. 그들은 위로 4대까지 그들의 조상들에게도 같은 영예를 바친다. 이승에서의 영혼에 관한 한, 그들은 이것을 믿지 않지만, 어떤 것을 위해 기도하지도 않는다. 그럼에도 그들은 이승에서의 세속적 도움과 행운을 구하고, 저 인물들의 훌륭한 치적과 성취를 모방하기를 바란다. 이것에 의해 그들은 백성들 안에서 헌신을 불러일으켜 백성들이 하늘과 땅이 어떻게 보편적 부모로서 존숭되는지를 보고 자신들의 개별적인 부모들도 존경하고, 이전 시대의 유명한 인물들이 어떻게 존숭되는지를 보고 이것에 의해 이 인물들을 모방하려고 애쓰고, 이 인물들의 죽은 조상들이 어떻게 섬겨지는지를 보고 자신들의 살아 있는 부모들을 어떻게 섬길지를 배운다고 생각한다. 한마디로 그들은 가정의 화목과 안녕을 결합시키고 덕행을 수행하도록 만사를 훌륭한 통치에 가장 많이 기여하게끔 배열해 놓고 있다.” 이 구절에 대한 논의는 다음도 참조: Arnold H. Rowbotham, “The Impact of Confucianism on Seventeenth Century Europe”, in: The Far Eastern Quarterly, Vol. 4, No. 3 (May, 1945), 225쪽.

존 웹은 여기서 자신의 합리론적 관점에서 공자의 ‘치자’ 개념을 플라톤의 지성주의적 ‘철인치자’로 이해하여 ‘철인왕’으로 오독하고 있다. 공자의 덕성주의적 ‘군자’ 개념을 지성주의적 ‘철인치자’로 풀이하는 이런 합리론적 오해는 처음에 주로 예수회 선교사들에 의해 조장되었지만, 나중에는 라이프니츠, 크리스천 볼프 등 합리론 계통의 철학자들에게서도 종종 반복된다.

참조: John James Clarke, Oriental Enlightenment. The Encounter between Asian and Western Thought (London․New York: Routledge, 1997), 41쪽.

참조: Gottfried Wilhelm Leibniz, “Remarks on Chinese Rites and Religion” (1708), in: Leibniz, Writings on China, translated, with an Introduction, Notes, and Commentaries by Daniel J. Cook and Henry Rosemont, Jr. (Chicago․LaSalle: Open Court Publishing Company, 1994), §9; Christian Wolff, Oratorio de Sinarum philosophia practica (1721․1726) - Rede über die praktische Philosophie der Chinesen, übersetzt, eingeleitet und herausgegeben von Michael Albrecht (Hamburg: Felix Meiner Verlag, 1985), 13쪽.

아무튼 중국의 군주정을 선비들의 통치와 권력에 의해 제약된 최상의 제한군주정으로 소개하는 존 웹은 중국의 정책·법률·통치술도 최상의 것으로 찬미한다. “(유럽에서) 우리의 그것들처럼 소홀히 집행되지 않는 정부의 정책, 치자들의 통치술, 백성을 위한 법률에 관한 한, 고래로 또는 지금까지 알려진 제국도, 왕국도, 공화국도 중국의 군주정과 경쟁할 수 없다.” 이런 감격 속에서 그는 심지어 고대 스파르타의 신적 입법자 리쿠르고스가 중국에 방문했을 것으로 추정한다. 또한 그는 중국을 정복한 만주족의 청나라도 중국 고래의 우수한 법제와 명나라의 제도를 그대로 계승했다는 사실도 정확히 적시한다. 다른 한편으로 그는 공자를 예찬하고 공자의 도덕철학과 중국의 교육제도·과거제를 상론한다.

Webb, The Antiquity of China, 206-207쪽.

Webb, The Antiquity of China, 207쪽.

Webb, The Antiquity of China, 132-135쪽.

Webb, The Antiquity of China, 99-102쪽.

니우호프의《네덜란드연합주의 동인도회사로부터 북경 또는 중국황제에게 파견된 사절단》은 431쪽의 방대한 책이다. 이 책은 중국의 국토지리와 정부제도에 대한 최초의 상세한 보고와 분석을 담고 있고, 또 수많은 화보와 함께 키르허의 《중국화보》의 발췌본을 부록으로 싣고 있다. 니우호프는 윌리엄 템플에게 가장 직접적인 영향을 미쳤다. 템플은 중국 내각제와 정부제도를 분석한 그의 에세이〈영웅적 덕성에 관하여(Of Heroic Value)〉(1687년경)에서 중국의 성도省都의 수와 소도시의 수와 같은 세부사항에서 니우호프를 따르고 있다. 이것은 직접영향의 증거로서 상당히 중요하다. 왜냐면 이 수치들은 중국에 대한 보고서들마다 다 엄청나게 다르기 때문이다. 그리고 정부에 관한 템플의 세부적 설명은 니우호프 저작의 제II부 I장 “Of the Government and the several Chief Officers in China”에 실린 내용과 그대로 부합된다. 게다가 뒤에 상론하겠지만, 템플은 〈영웅적 덕성에 관하여〉에서 특히 중국 명대의 내각제적 군주정의 ‘제한적’ 성격에 대한 니우호프의 - 당시로서는 유일하게 - 예리한 분석을 놓치지 않고 정확히 수용하고 있다.

Sir William Temple, “Of Heroic Virtue”, in: The Works of William Temple (London: Printed by S. Hamilton, Weybridge, 1814).

니우호프의 《네덜란드연합주의 동인도회사로부터 북경 또는 중국황제에게 파견된 사절단》과 템플의 〈영웅적 덕성에 관하여〉간의 연관성에 관해서는 참조: Clara Marburg, Sir William Temple. A Seventeenth Century 'Libertin' (New Haven: Yale University Presss, 1932), 57-60쪽.

니우호프는 중국의 군주정을 다음과 같이 설명하면서 일단 ‘절대군주정’으로 규정한다.

지금 중국왕국 또는 중국제국은 대대로, 기억할 수 없는 시간의 흐름 또는 긴 시효 속에서 단 한 사람에 의해 통치되어 왔다. 최고권위는 늘 군주정이었다. 귀족과 인민권력은 중국인들에게 완전히 미지의 것이어서, 우리는 우리가 북경에 있을 때 그들을 우리의 네덜란드 연합주(the United Provinces)의 정부가 무엇인지, 우리의 총독(High and Mighty Lords)과 전국의회(States General)를 이해시키는 것이 힘든, 그리고 아주 어려운 일이었다. 중국의 왕 또는 황제는 그의 모든 백성의 생명과 재산을 지배한다. 오직 그만이 오직 최고의 수장이고 통치자다. 그리하여 중국정부는 ... 절대군주정이다. 왕권은 아버지에서 아들로 승계된다.

Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 149-150쪽.

그러나 바로 이어서 니우호프는 중국의 선양禪讓제도와 역성혁명, 폭군방벌 등에 대한 설명을 덧붙여 절대군주정의 ‘절대성’을 상쇄시킨다.

다만 우리는 옛날에 2-3명의 왕이 통치에 부적합해서 자기들의 자식들의 왕위계승권을 박탈하고 자기들과 아무런 관계가 없는 낯선 사람의 손에 대권을 선양했다는 사실을 읽었다. 그리고 또한 신민들이 군주의 통치가 너무 가혹하고 사납고 잔학한 경우에 통치권을 합법적 군주의 수중으로부터 힘으로 빼앗아, 신민들이 자기들의 합법적 군주로 승인한, 신민의 기질에 더 부합되는 군주에게 통치권을 수여한 일이 종종 일어났다. 그러나 중국인들 중 많은 이들이 왕위에 대한 아무런 정당한 권리도 없이 무력으로 왕위를 찬탈하는 어떤 군주에게 충성을 맹세하느니 차라리 영예롭게 죽는 점에서 중국인들은 칭송받아야 한다. 그들은 ‘정녀는 두 지아비를 바꾸지 않고, 충신은 두 임금을 섬기지 않는다(A honest woman cannot marry two husbands, nor a faithful subjects serve two lords)’이라는 금언을 저들 간에 가지고 있다.

Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 150쪽.

이에 더하여 니우호프는 바로 그의 절대군주정 명제를 귀족정적 제한군주정 쪽으로 수정한다.

유능한 것으로 인정받는 사람, 법률적 박사칭호를 가진 사람, 큰 학문과 탁월한 재능을 가진 인물 외에는 아무도 정부와 관청에 선발되거나 채용되지 않는다. 왜냐면 중국에서 신임의 자리나 관직에 선호되는 사람은 누구나 지식, 현명, 덕성, 의용의 명백한 증거를 제시했기 때문이다. 군주의 총애도, 그의 친구의 영광도 그가 비상한 능력을 지니지 않았다면 그에게 아무런 도움이 되지 않는다. 모든 치자들은 ... 이 나라에서 ‘군자(Quonsu)’라는 관용어로 불린다. 이것은 관청에 적합한 사람들을 뜻한다. ... 포르투갈 사람들은 중국의 치자들을 ‘만다린’이라고 부른다. 이것은 라틴어 ‘Mandando’(명령권자)에서 왔다. ... 내가 서두에서 이 왕국 또는 제국이 단 한 사람이 지배한다고 말했을지라도, 이미 말해진 것과, 앞으로 말해질 것에 의해, 이 헌정체제가 귀족정과의 상당한 혼합을 보유한다는 것이 드러날 것이다. 왜냐면 치자가 결론짓고 완전히 결정하는 것이 나중에 왕에 의해 비준되어야할지라도, 왕의 비준행위는 자신의 추밀원이 먼저 요청하기 전에 어떤 일이든 아무것도 친히 완수하지 못하기 때문이다. 또한 분명한 것은 특별한 권한을 가진 사람에 의해 왕이 요청받지 않는다면, 왕이 어떤 관직, 작위, 또는 치자 자리든 어떤 사람에도 수여하는 것이 결코 합법적이지 않다는 것이다. ... 공공과세, 추징금, 부과금, 수입은 왕의 창고로 들어가는 것도 아니고, 왕이 마음대로 처분하지도 못한다.

Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 150-151쪽.

여기서 ‘추밀원’으로 불리는 것은 니우호프가 명대부터 북경에 주재하던 유럽인들(Peter de Goyer와 Jakob de Keyzer)에게서 명나라가 망한 직후인 1655년에야 얻어들은 것이기 때문에 청대의 ‘내각’이 아니라 명대의 ‘내각’을 가리키는 것이 틀림없다. 니우호프는 중국의 군주정이 - 군주권을 수동적·조건부적 ‘비준권’으로 한정한 - 내각제적 제한군주정이라는 것을 “이 헌정체제가 귀족정과의 상당한 혼합을 보유한다”는 말로 표현하고 있다. 또한 그는 모든 정책을 발안하고 표의권을 장악한 추밀원의 내각권을 능동적·적극적인 것으로 기술하는 반면, 왕의 정책결정권, 관직·작위·지위수여권 및 재정권을 이 내각권에 구속된 피동적·소극적 권한으로 규정하고 있다.

그리고 니우호프는 중국의 중앙정부와 지방정부를 나누고 중앙의 육부를 상론한 다음, 바로 내각제를 설명하고 있다.

참조: Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 151-152쪽.

이 모든 것들 외에, 나머지 모든 관직보다 높은 또 하나의 위원회(Council)이자, 황제 다음 자리의 최대 권위체가 있다. 이 위원원 안에 앉은 사람들은 각로閣老(Colao)라고 불린다. 이들의 수는 대개 4-6명이고, 모든 다른 부처 안에서, 그리고 제국 안에서 가장 엄선된 인물들이다. 따라서 이들은 존중되고 존경받는다. 그들 내부로는 어떤 사적인 일도 끌어들여지지 않는다. 왜냐면 그들은 추밀원(Private Council) 안에 황제와 대면하고 앉아서 공공복리와 공적 통치만을 신경 쓰기 때문이다. 상술된 육부는 국사에 대해 어떤 결정도 하지 않는 만큼 국사에 간섭하지 않기 때문에 다만 봉박하고 협의할 뿐이고, 나중에 장주章奏의 경로로 그들의 조언을 황제에게 상주하고, 그러면 황제는 그가 이유를 아는 정도에 따라 육부가 상주한 것을 고치거나 비홍批紅한다. 그러나 황제가 그 자신의 판단을 완전히 신뢰하는 것으로 보이지 않을 것이기 때문에, 몇몇의 최고의 철학자들이 항상 각로 또는 추밀원을 보좌하고, 끊임없이 황제에게 거대한 양으로 밀려드는 장주를 처리하기 위해 매일 입궐한다. 이렇게 내려지는 최종 결론을 황제가 그 자신의 손으로 비준하고 나서 황제의 칙령은 집행될 수 있다.

Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 152쪽.

니우호프는 짧은 글 안에 내각, 각로, 각로와 황제의 권한관계, 각로의 자격, 면의面議, 의정으로부터의 육부의 배제, 내각의 보조관원으로서의 한림원관원과 중서사인들(‘최고의 철학자’) 등을 다 담고 있다. 니우호프가 각로들을 보필하는 “몇몇의 최고의 철학자들”을 특칭하고 있는 것을 보면, 이 대목은 협판대학사, 학사, 시독학사, 시독, 전적, 중서사인 등 쟁쟁한 속관屬官을 두었던 청조의 내각에 대한 설명과 겹쳐진 것으로 보인다. 명대 내각의 속관체제는 청조 내각에서만큼 발달하지 않았기 때문이다.

이어서 니우호프는 내각대학사, 즉 ‘각로’의 양성소인 ‘한림원’을 취급한다. 그는 한림원의 기능과 한림원학사들의 우수성을 정확히 파악하고 있다.

이 정부위원회들(육부와 내각) 외에 몇 가지 다른 위원회들이 더 있는데, 이 위원회들 중 최고의 것은 학자들 외에 아무도 채용되지 않는, ‘한림원’으로 불리는 위원회다. 이 학자들은 정부의 어떤 업무도 맡지 않지만, 권위 면에서 지도적 지위에 있는 사람들을 능가한다. 그들의 책무는 황제의 문서작성을 보좌하고, 연보를 편찬하고, 법령을 정서한다. 이들 가운데에서 통치자와 황자들을 위한 경연관들이 선발된다. 그들만이 학문의 일에 관여하고, 이 일에서 그들은 더 탁월해지는 정도에 비례해서 몇 단계를 거쳐 최고 명예의 등급에 올라가고, 나중에 궁궐 안에서 가장 큰 위엄의 자리에 발탁된다. 먼저 이 한림원의 관원이 아니었던 사람은 누구도 위대한 각로로 선발되지 않는다.

Nieuhoff, An Embassy from the East-Indian Company of the United Provinces to the Grand Tatar Cham, Emperour of China, 153쪽.

“한림원의 관원이 아니었던 사람은 구구도 위대한 각로로 선발되지 않는다”는 말이 좀 과장되었지만, 니우호프의 이 한림원 분석은 각신의 대부분이 한림원 출신이라는 것을 보여주고 있다.

나바레테도 1675년에 집필된 그의 방대한 저작《중국제국의 보고》에서 공자철학과 중국의 정치·경제·종교를 상론하면서, 내각이 완전히 복원된 청조 강희제 때(강희14년경)의 내각대학사와 내각을 기술하고 있다.

황제가 도성에서 그 방대한 왕국을 다스리기 위해 보유한 제1의 최고위원회는 우리가 추밀원(Council of State)이라고 부르는 것과 일치하고, 그러므로 ‘각전閣殿(Kuci Juen)’이라고 불린다. 이 ‘각전’은 궁전 안에 위치하고, 각로(Ko Lao)는 그 안에 앉아 있다. 그들은 황제를 보좌하는 제국의 연장자들(ancient men)이고, 사부들이고, 최고의 보정輔政들이다. 그들은 원탁에 앉는다. 황제는 그에게 상주된 장주들을 각로들에게 위임한다. 최고연장자는 그들에게 균등하게 장주들을 분배하고, 각자는 그의 몫으로 떨어진 장주들을 숙고하여 자기의 의견을 쓴다. 그 다음, 장주들은 추밀원의 최고연장자에 의해 황제에게 되돌려진다. 황제는 비답표의를 승인하면 서명을 한다. 승인하지 않으면 반려하고 적절하게 숙고하라고 명한다. 중국정부에는 7명의 각로가 있었는데 만주인들이 7명을 더했다. 그리하여 현재는 각로가 한인 7명, 만주인 7명, 도합 14명이다. 관원의 수는 동일한 방식으로 모든 관청에서 배가된다. 이것은 이 자리에서 황제와 이 사람들의 큰 고심과 고생을 숙고할 만한 상당한 가치가 있다. 전 제국 안에서 모든 중요한 일들은 그들의 손을 통과한다. 그러므로 모든 업무를 신속히 처리하기 위해 그들은 휴일이나 휴식시간 또는 휴가를 갖지 않고 연중 매일 출근하지 않을 수 없는데, 이는 견딜 수 없는 노고다. 진실인 바, 이 근면은 장주를 상주하는 사람들에게 아주 유리하다. 왜냐면 장주들은 아주 짧은 시간에 결정되고 이 사람들은 제 일을 끝내고, 다른 나라들에서라면 보통 흔해 빠진 과도한 비용부담을 당하지 않은 채 귀가하기 때문이다.

Navarrete, An Account of the Empire of China, 19-20쪽.

여기서 ‘각전’은 ‘전각’의 오류로 보인다. ‘최고연장자’는 ‘수보’ 또는 ‘수상’을 표현한 것으로 보인다. 유럽과 영국에는 아직 이 ‘수상(prime minister, premier)’이라는 용어가 아직 생기지 않은 데다, 나중에 ‘내각’이라는 긍정적 의미로 쓰이게 되는 ‘cabinet’은 당시 비선조직이나 밀실정치와 관련된 ‘밀실’이라는 부정적 의미로만 쓰였다. 이런 까닭에 중국의 ‘내각’은 여기서 ‘cabinet’으로 번역되지 못하고 ‘추밀원’으로 번역되고, ‘수보’는 ‘prime minister’로 번역되지 못하고 ‘최고연장자(the most ancient man)’로 번역되고 있다. 그럼에도 나바레테는 중국의 내각제를 간략하게 잘 설명하고 있다.

17세기 중·후반의 이런 저술들을 통해 중국에서 가장 중요한 정치기구는 ‘내각’과 ‘각로’이고, 중국이 절대군주정이 아니라 제한군주정이라는 사실이 유럽에서 잘 알려진 상식이 되었다. 이런 까닭에 17세기말과 18세기에 출간된 모든 중국 관련 저서들은 중국의 정치나 통치체제를 설명하는 경우에 빠짐없이 ‘내각’과 ‘각로’, 그리고 중국 군주정의 특유한 제한적 성격을 ‘약방의 감초’처럼 주제화하게 된다.

템플이 접하지 못했을지라도 중국의 제한군주정에 대한 이후 유럽인들의 명확한 인식을 엿보기 위해 몇몇 대표적 저작들만을 살펴보자. 템플이 죽기 전에 나온 르콩트(Louis-Daniel Le Comte, 1655-1728) 신부의 《중국의 현재상태에 관한 새로운 비망록》(1996)은 프랑스 선교사가 지은 최초의 중국연구서다. 르콩트는 이 책에서 중국황제의 절대왕권에 가해지는 법적·도덕적·제도적 제한들이 어떻게 왕권의 ‘절대성’을 ‘수사’로 휘발시켜 ‘수사적’ 절대군주정을 ‘실질적’ 제한군주정으로 위치 짓는지를 규명한다. 일단 그는 중국의 정치철학을 거론한다.

중국인들은 공화정에 대해서는 혐오감을 품지만, 폭정과 억압에 대해서는 (공화주의자들보다) 훨씬 더 강하게 반대한다. 중국인들은, 군주가 그리 신민들의 주인일 수 없기 때문에 무릇 폭정과 억압은 군주의 권력의 절대성으로부터 생겨나는 것이 아니라, 자연의 소리도, 신의 법도 용서하지 않을 군주 자신의 야수성으로부터 생겨난다고 본다. 중국인들은 왕에게 부과된, 권력을 남용하지 않아야 할 의무가 왕의 파멸을 야기하기 위한 것이라기보다 오히려 왕을 확고하게 확립해주는 수단이라는 의견, 그리고 왕 자신이 자기의 감정에 가하는 이 유용한 제한은 유사한 제한이 자기가 악행을 하지 않는다는 이유에서 덜 강력한 자가 되지 않는 전능자의 위엄과 권력을 감하지 않는 것과 마찬가지로 이 지상에서의 자기의 권력이나 권위를 조금도 감하지 않는다는 의견을 가지고 있다.

Louis LeComte, Nouveaux mémoires sur l’état present de la Chine (Paris, 1696). English translation: Louis le Compte [sic!], Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China (London, 1697), 243쪽.

이어서 르콩트는 “그토록 많은 시대 동안 중국 군주정의 이 거대한 조직을 지탱해온 두 기둥”을 “법이 황제에게 주는 무제한적 권위와, 이 동일한 법이 그에게 부과한, 이 권위를 중용과 분별력으로 사용해야 할 필연성”으로 갈파한다. 따라서 중국황제의 “무제한적 권력이 종종 정부 안에서 아주 불행한 사건을 일으킬 것이라고 상상하지만, ... 법률이 이런 것들을 방지하기 위해 규정한 조항들이 아주 많고 예방조치들이 아주 지혜로워서, 자기 권위의 남용을 오래 계속하는 군주는 공공복리뿐만 아니라, 그 자신의 명성과 이익도 완전히 포기해야 할 정도다.”

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 243쪽.

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 243쪽

중국 특유의 정치철학과 결부된 제도적인 예방조치는 세 가지다. 첫째, 중국의 고대입법자들은 “임금은 단지 노예들에 의해 시중받기 위해 왕좌에 앉혀진 주인이 아니라, 정확히 백성의 부모다”는 사실을 “항구적 준칙”으로 수립했다. 임금을 ‘위대한 아버지’(‘Ta-fou’, 大父)로 보는 이러한 군주관은 백성과 관리들의 마음속에 아주 깊이 심어져 있다. 국가는 “커다란 가족”인 것이다. 르콩트는 여기로부터 역성혁명, 법치주의, 내각제적 헌정제도를 근거 짓는다.

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 253쪽

중국 백성과 관리들의 마음이 이렇기 때문에, 중국의 황제가 폭력과 격정에 가득 차거나 자기 책무를 소홀히 할 때, 이 같은 편벽한 정신은 그의 신하들도 덮치게 된다. 모든 관리들은 상부권력에 의해 보살펴진다고 느끼지 않을 때 자신을 자기 지방이나 도시의 주권자로 생각한다. 주요 각료들은 관직을 수행하기에 적합하지 않은 사람들에게 관직을 판다. 지방태수들은 아주 많은 작은 폭군으로 변한다. 총독은 이제 더 이상 정의의 규칙을 지키지 않는다. 이런 식으로 박해받고 발밑에 짓밟히는 백성은 쉽사리 봉기로 선동된다. 무뢰한들은 떼 지어 무도한 짓들을 증폭시키고 자행한다. 거의 셀 수 없이 많은 사람이 사는 어떤 지방에서는 수많은 군대들이 일순간 집합하여, 그럴듯한 이유에서 공공평화와 평온을 어지럽힐 기회 외에 아무것도 기다리지 않는다. 이와 같은 시작은 치명적 결과를 초래해 왔고, 종종 중국을 새로운 주인의 지배 아래로 옮겨놓았다. 그리하여 황제가 자신의 왕좌를 확고히 하는 가장 좋고 가장 든든한 방도는 4000년 이상의 경험에 의해 그 훌륭함이 확증된 저 법률들에 엄정한 존경과 완전한 복종을 바치는 것이다.

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 257쪽

오랜 경험에 의해 그 훌륭함이 확증된 정부제도는 내각제와 육부 관료체제다. 르콩트는 강희제 때의 청나라 정부제도를 설명한다.

이것은 법률로 규정되어 있는 정규적 정부형태다. 황제는 두 개의 주권적 국무원을 가지고 있다. 하나는 특별회의체(Extraodrdinary Council)’인데, 이것은 친왕들로 구성되어있다. ‘정규회의체’(Council in Ordinary)라고 불리는 다른 하나는 친왕들을 제외하고 입각한 ‘각로(Colaos)’라고 이름 붙여진 여러 명의 국무대신들을 포함한다. 각로들은 국사를 정밀 검토하고 결재를 받기 위해 황제에게 보고서를 만들어 올리는 사람들이다. 이들 외에도 북경에는 육부가 있다.

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 257-258쪽

여기서 ‘특별회의체’는 ‘의정왕대신회의’를 가리키고, ‘정규회의체’는 ‘내각’을 가리킨다. 이어서 그는 육부를 상론한다. 르콩트는 왕권을 제한하는 두 번째 예방조치를 간언제도로, 세 번째 예방조치를 실록實錄제도로 제시한다. 그에 의하면, 중국의 수사적 절대군주정은 간언제도와 실록제도에 의해 견제되고 내각제적·관료제적 권력분립에 구속된 제한군주정인 것이다.

LeComte, Memoirs and Observations made in a Late Journey through the Empire of China, 253쪽 및 255-256쪽.

중국의 수사적 절대군주정을 내각제과 관료제에 제약된 실질적 제한군주정으로 보는 인식은 거물급 중국비방가 몽테스키외를 제외하고 대부분의 유럽인들에 의해서 18세기에도 계속 견지된다. 가령 18세기 내내 유럽 지식인의 필독서로 기능한 뒤알드(Jean-Baptiste Du Halde, 1674-1743)의 《중국제국과 만주의 지리적․역사․연대기․자연 해설》(1735)은 청나라 중국의 헌정형태를 부자관계에 기초한 것으로 보고 중국의 내각제와 육부관료제를 설명하고 있다.

권력분립 없는 황제권력의 일원적 단일성과 집중성에서 초래되는 ‘자의성’과 ‘애매성’, 법치주의의 불가능성, 그리고 폭력․곤장․몽둥이․매타작의 보편적 ‘공포’ 등을 들어 몽테스키외는 중국군주정을 ‘공포에 기초한 체제’라는 의미의 ‘전제정’으로 매도한다. Montesquieu, The Spirit of the Laws, 126-7쪽. 이에 관한 비판적 논의는 참조: 황태연,《공자와 세계(2)》〈공자의 지식철학(중)〉, 588-607쪽.

각로의 수는 정해져 있지 않고, 군주의 의지에 달려 있다. 군주는 각로를 임의로 뽑고, 또 다른 부처에서 데려온다. 하지만 각로의 수는 5명이나 6명을 넘어가는 경우가 드물고, 보통 각로들 사이에는 나머지 각로들보다 더 탁월하게 차별되는 각로가 있다. 이 각로를 그들은 황제가 가장 큰 신임을 부여하는 내각의장인 ‘수상(Chiou Siang)’이라고 부른다. 이 각로들의 기무관청은 가장 영예로운 장소로 평가되는, 황제편전의 왼편에 있는 대궐 안쪽에 소재한다. ... 대권 안에 화려하게 장식된 여러 다른 장엄한 전각들이 있듯이, 이 전각들 중 하나는 각로들의 관장 하에 들어오는 일거리를 정밀하게 검토하도록 정확하게 각 각로에게 맡겨지고, 전각들은 각 각로에게 그의 공통된 이름에 더해진 칭호로서 전각의 이름을 부여하다. 대권 안에 있기 때문에 ‘내원’(Nui yuen) 또는 ‘내각’(the Inward Court)이라 불리는 이 관청은 세 가지 품계의 치자들로 구성된다. 제1품계는 정확히 말해서 국무대신이고, 육부가 국사나 전쟁과 평화, 그리고 형사문제와 관련하여 황제에게 상주하는 거의 모든 본장本章들을 감독하고 정밀 검토하는 사람들이다. 그들은 본장을 읽고 읽은 후에 황제에게 알려드려야 할 특별한 아무런 장애물도 발견하지 않는다면 황제에게 상신되도록 허용한다. 그러면 황제는 그가 정확하게 생각하는 대로 각로들의 표의조언을 받아드리거나 배척하고, 종종 업무의 파악과, 그에게 상주된 주접奏摺의 검토를 자기에게 유보한다. 이 관청의 제2품계를 구성하는 치자는 말하자면 전자의 보좌관들이고, 이들로부터 지방태수들과 다른 부처의 수장들이 지명된다. 중국인들은 이들에게 ‘학자’ 또는 ‘알려진 자격을 갖춘 치자’라는 의미의 ‘대학사’(Ta hio se) 칭호를 수여한다. 이들은 종2·3품 관원들 중에서 발탁된다. 제3품계의 치자들은 ‘치자들의 학교’라는 의미의 Tchong chu co(중서사인들?)라고 불린다. 이들은 왕의 비서들인데, 내각에서 심의되는 모든 일의 정서正書를 맡는다. 이들은 정4·5·6품으로부터 발탁된다. 이들이 황제의 추밀원을 구성하는 관원들이다.

Jean-Baptiste Du Halde, Description géographique, historique, chronologique, politique, et physique de l'empire de la Chine et de la Tartarie chinoise, enrichie des cartes generales et particulieres de ces pays, de la carte generale et des cartes particulieres du Thibet, & de la Corée (Paris: A la Haye, chez Henri Scheurleer, 1735). 영역본: P. Du Halde, The General History of China - Containing A Geographical, Historical, Chrological, Political and Physical Description of the Empire of China, Chinese-Tatary, Corea and Thibet, Four Volumes, translated by Brookes (London: Printed by and for John Watts at the Printing-Office in Wild Court near Lincoln’s Inn Fields, 1736; the second edition 1739), Volume II, 33-34쪽.

뒤알드는 청조에서 세분된 각신들의 지위를 최초로 ‘수상’(수보), 군보群輔로서의 ‘대학사’, 그 이하 내각요원들로 삼분하여 소개하고 있고, “황제는 그가 정확하게 생각하는 대로 각로들의 표의조언을 받아드리거나 배척하고, 종종 업무의 파악과, 그에게 상주된 주접의 검토를 자기에게 유보한다”고 기술함으로써 명대에서보다 강화된 청조 황제의 친정親政 정도를 정확하게 가늠할 수 있게 해주고 있다. 그럼에도 그는 내각의 권한과 관련하여 “큰 국사의 주요부분이 검토되고 결정되는 곳”은 황제의 편전이 아니라 “이 추밀원관청이다”고 정확히 갈파하고 있다. 황제가 추밀원, 즉 내각에 일을 맡기지 않고 비상한 중대국사의 경우에 ‘대회의’를 소집한다면, “대회의는 모든 국무위원, 육부의 상서·시랑, 삼원의 수장들로 구성된다”. 이어서 뒤알드는 “추밀원(Privy Council)” 외에  북경에 소재하는, “육부라는 최고관청”을 자세히 소개한다.

Du Halde, The General History of China, Volume II, 34쪽.

Du Halde, The General History of China, Volume II, 34-39쪽.

중국의 내각제적 제한군주정에 대한 인식은 18세기 계몽주의의 중심인물인 볼테르(Voltaire, 1694-1778)나 프랑수아 케네(François Quesnay, 1694-1774)의 경우에도 마찬가지로 명확했다. 볼테르는《제諸국민의 도덕과 정신》(1756)에서 ‘내각’을 ‘최고관청’으로 표현하며 다음과 같이 중국 군주정의 ‘제한적’ 성격을 말한다.

인간정신은 만사가 그 구성원들을 엄격한 시험 뒤에 선발하는 상호종속된 거대한 관청체계에 의해 처결되는 정부보다 더 나은 정부를 분명 상상할 수 없을 것이다. 중국에서 만사는 이 관청에 의해 다스려진다. 육부는 제국의 모든 관청의 정상에 위치한다. ... 중국의 이 모든 관청의 결과는 최고관청으로 보고된다. ... 이러한 행정체계 아래서는 황제가 자의적 권력을 행사하는 것이 불가능하다. 일반 법률은 황제로부터 나오지만, 통치제도상 어떤 일도 법률에 훈련되고 선발된 일정한 관원들에게 자문하지 않고는 이루어질 수 없다.

Voltaire, Essai sur les moeurs et l’espirit des nations et sur les principaux faits de l’histoire, depuis Charlemagne jusqu’à Louis XIII (Paris: 1756; Paris: Garnier, 1963), Vol. III: Tome XI, Chap I “De la Chine au XVIIe siècle et au commencement de XIIIe”.

볼테르의 이 논변은 중국의 통치체제를, 권력분립 없는 황제권력의 일원적 단일성과 집중성에서 초래되는 ‘자의성’과 ‘애매성’, 법치주의의 불가능성, 그리고 폭력․곤장․몽둥이․매타작의 보편적 ‘공포’와 ‘예종’의 체계로서의 ‘전제정’으로 규정하고 비난한 몽테스키외의 주장을 반비판한 것이다.

볼테르의 중국관에 대한 상론은 참조: 황태연,《공자와 세계(2)》〈공자의 지식철학(중)〉, 624-664쪽

‘유럽의 공자’로 불린 케네는 볼테르의 이 논변을 이어받은 저서《중국의 전제정》(1767)에서, 몽테스키외의 ‘중국전제주의론’을 비판하기 위해 “법치적 전제주專制主(despot)”와 “비법적 전제주”를 구별하고, ‘법치적 전제주’를 “단일하고 절대적인 권위를 가진 사람들과, 자신이 수장으로 있는 정부의 헌정체제에 의해 제한되고 수정된 권위를 가진 사람들, 이 양쪽에 다 주어지는 ‘군주’라는 칭호”로 정의한다. 그리고 그는 “중국 황제는 ‘전제주’이지만, ... 중국 헌정이 황제가 집행하고 그 스스로가 주의 깊게 준수하는, 지혜롭고 취소할 수 없는 법률에 기초해 있다는 결론”을 내린다. 케네의 눈에 중국의 황제는 ‘자신이 수장으로 있는 정부의 헌정체제에 의해 제한되고 수정된 권위를 가진’ 제한군주다. 이를 증명하기 위해 그는 뒤알드의 선례에 따라 중국의 ‘내각’과 ‘각로’를 자세히 분석하고 나서, 중국에서 황제 한 사람의 의지는 “충분히 결정적이지 않아서”, 황제의 칙령이라도 절차적 “공식성”을 갖추지 않으면 “무효”라고 갈파한다. 케네는 중국의 이 ‘법치적 제한군주정’을 프랑스 군주정이 도달해야 할 이상으로 삼았다.

Franςois Quesnay, Le Despotisme de la Chine (Paris: 1767). English Translation by Lewis A. Maverick: Despotism in China, in: Lewis A. Maverick, China: A Model for Europe, Vol. II (San Antonio in Texas: Paul Anderson Company, 1946), 141-142쪽.

Quesnay, Despotism in China, 226-227쪽.

Quesnay, Despotism in China, 244쪽.

케네의 중국논의에 대한 상론은 참조: 황태연,《공자와 세계(2)》〈공자의 지식철학(중)〉, 673-776쪽.

중국의 내각제와 제한군주정에 대한 인식은 이와 같이 윌리엄 템플 한 사람의 유일한 인식이 아니라, 템플의 헌정개혁(1679) 전후의 유럽철학자들에게 일관되고 보편적인 인식이었다. 템플과 관련하여 오히려 유일한 점은 그만이 ‘인식’에 그치지 않고 중국의 내각제와 제한군주정의 헌정원리를 영국에 도입하는 ‘실천’을 감행했다는 사실이다. 이에 입각한 영국의 헌정개혁은 시기적으로 청나라 황제를 흉내 낸 18세기 대륙의 ‘계몽군주정’에 앞서는 것이고, 또 내용적으로 이 계몽군주정 수준을 훨씬 뛰어넘는 것이다. 바로 이런 까닭에 영국이 ‘정치적 근대화’ 면에서 유럽의 모든 나라를 100년이나 앞질러 나갔던 것이다.

2. 템플의 공자숭배와 중국내각제 분석

중국과 공자에 대한 윌리엄 템플의 논의가 발견되는 글은 〈영웅적 덕성에 관하여〉(1687년경)와 〈고대학문과 현대학문에 관한 에세이(An Essay upon the Ancient and Modern Learning)〉(1689년경)다. 추밀원개혁(1679) 8-9년 뒤에 쓰인 것으로 보이는 이 두 에세이는 템플이 개혁 당시 자신의 중국지식을 문필적 목적에서 회고적으로 정리하거나 재활용하고 있다. 그가 이 두 글에서 의거하는 책들은 대체로 이 개혁을 단행하기 훨씬 전에 출판된 것들이다.〈영웅적 덕성에 관하여〉에서 공자와 중국에 대한 논의는 20쪽에 달하고 대단히 상세한 반면, 〈고대학문과 현대학문에 관한 에세이〉에서 공자와 중국에 대한 언급은 간략한 편이지만 공자와 중국철학에 대한 놀라운 주장을 담고 있다.

템플은 이 글에서 “공자저작이 요즈음(lately) 프랑스에서, 몇몇 예수회선교사들에 의해 ‘공자의 저작’이라는 제목 아래 박식한 서문을 달고 라틴어로 인쇄되었다”고 쓰고 있다. Temple, “Of Heroic Virtue”, 332쪽. 템플이 말하는 이 ‘공자의 저작’은 1687년 파리에서 출판한 《중국 철학자 공자 또는 중국 학문(Confucius Sinarum Philosophus, sive Scientia Sinensis)》를 가리키는 것으로 보인다. 따라서 〈영웅적 덕성에 관하여〉는 1687년이나 그 이후에 쓰인 것임을 알 수 있다.

Sir William Temple, “An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, in: The Works of William Temple (London: Printed by S. Hamilton, Weybridge, 1814).

Temple, “Of Heroic Virtue”, 325-345쪽.

Temple, “An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 456-458쪽.  템플은 516쪽에서 중국의 나침반과 화약을 “가장 위대한 현대적 발명품”으로 평한다.

〈영웅적 덕성에 관하여〉에서 템플은 니우호프를 따라 중국의 지리, 산천, 황제의 궁전과 정원, 도성과 도시, 농촌 등을 개관하면서, 중국을 “세계에서 지금까지 알려진 왕국 중 가장 거대하고, 가장 부유하고, 가장 인구 많은 왕국”으로 소개하고 “중국의 이 부강함, 문명함, 더 없는 행복”이 “다른 어떤 왕국보다 더 많이” 중국의 “그 경탄할만한 헌정체제와 정부”에 기인한다고 단언한다.

참조: Temple, “Of Heroic Virtue”, 325-330쪽.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 328쪽.

이런 개관에 이어 템플은 먼저 공자철학을 분석하고 평가한다. 공자철학으로 관심을 유도하기 위해 그는 다음과 같이 시작한다.

다른 나라 국민들이 보통 귀족과 평민으로 구별되는 것처럼, 중국의 국민들은 식자와 문맹자로 구별된다. 이 후자는 다스려지는 백성들의 몸통이자 대중을 이룬다. 전자는 다스리는 모든 치자들과 조만간, 또는 과정을 거쳐 치국에서 이 치자들을 계승할 수 있는 사람들을 포괄한다. 왜냐면 식자들 외에 다른 누구도 결코 정부에 채용되지 않고, 또한 그들 사이에서 그들을 선비(sages), 철인, 박사로 칭하게 만드는 학문의 지위나 학위를 갖지 않은 어떤 사람도 가장 큰 대임에 채용되지도 않기 때문이다. 그러나 중국의 이 정부가 무엇인지, 이 정부 안에 고용된 사람들이 무엇인지를 이해하기 위해서는, 그들의 학문이 무엇인지, 그리고 이 학문이 유럽에서 우리의 학문이 하는 것으로 얘기되는 것과 정반대로 어떻게 그들을 정부에 적합하게 만들어주는지를 알 필요가 있을 것이다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 330쪽.

바로 이어서 그는 공자와 그 학문을 개관한다. 그는 “중국민족의 가장 위대한 두 명의 영웅은 복희와 공자인데, 이들의 기억은 중국민족 사이에서 늘 신성하고 경모되는 것으로 이어져 왔다”고 말문을 뗀다. 먼저 복희를 설명한다. “복희는 약 4000년 전에 살았고, 중국왕국의 첫 창건자였다. 이 왕국의 행렬은 그 이후 계속 이어져 왔는데, 이는 중국인들의 기록에 아주 명백하다. 이 기록은 예수회 선교사들에 의해 의심할 바 없고 틀릴 수 없는 것으로 평가된다. 왜냐면 국왕 사후에 왕위를 이은 새 국왕은 그의 선왕의 통치의 기억할 만한 행적들을 집필하도록 일정한 사람들을 지명하기 때문이다. 이 행적들의 요약문(사초)은 나중에 실록 속으로 인용되어 기입된다. 복희는 처음으로 인류의 통상적인 원초적 삶으로부터 행적들을 끌어왔고, 농업, 혼인, 상이한 습속에 의한 성별구별, 법률, 정부의 질서를 도입했다. 그는 문자를 발명했고, 여러 가지 짧은 도표나 천문학의 저작들, 또는 천체·도덕·물리학·치국의 관찰을 남겼다. 그가 사용한 문자는 부분적으로 상이한 뜨개바늘들에 의해 식별되는, 길이가 다른 직선들(역괘?)이었고, 부분적으로는 상형문자였던 것으로 보인다. 이것을 뒤따라 얼마 지나지 않아 각 글자가 하나의 단어를 표현하는 문자가 나왔다.” 이런 여러 가지 경로로 수많은 세기 동안 자연철학, 도덕철학, 천문학, 점성학, 물리학, 농업 등 수많은 종류의 학문에 걸쳐서 중국인들 사이에 많은 책들이 지어졌다는 것이다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 331쪽.

그 다음, 템플은 공자를 논한다. “모든 중국인들 중 가장 유식하고, 가장 지혜롭고, 가장 덕스런 사람 공자는 2000여 년 전에 살았다. 공자가 살았던 당대에 임금과 치자들은 둘 다, 그리고 이후 시대에 그들 모두는 어느 곳에서든 한 필멸적 인간에게 주어진 경의 중 가장 큰 경의를 공자에게 품어왔던 것으로 보인다. 공자는 많은 논문들을 썼고, 고대인들의 모든 학문을, 심지어 복희의 저술이나 도표들로부터 나온 학문까지도, 적어도 그가 인류의 개인적, 시민적, 정치적 자격에서 인류에게 필요하거나 유익하다고 생각하는 모든 것을 이 논문들 안에 요약했다. 이 논문들은 그 다음에 아주 커다란 존경으로 받아들여지고 그 이후 탐구되었고, 그래서 아무도 공자가 쓴 것을 문제시하지 않고, 의견과 삶의 가장 참되고 가장 좋은 준칙으로 승인했다. 그리하여 모든 논변에서 ‘공자님이 말씀하셨다’는 것으로 충분하다.”

Temple, “Of Heroic Virtue”, 331-332쪽.

〈영웅적 덕성에 관하여〉에서 템플이 1687년 파리에서 출판된《중국 철학자 공자 또는 중국 학문(Confucius Sinarum Philosophus, sive Scientia Sinensis)》을 직접 언급하는 것으로 보아 그의 공자철학 연구 수준은 상당히 높았던 것으로 보인다. 이 저작은 인토르케타(Prospero Intorcetta), 쿠플레(Philippe Couplet), 헤르트리쉬(Christian Herdtrich), 루쥐몽(Francois Rougmont) 등 4명의 예수회 선교사에 의해 1687년 파리에서 출판된 책이다. 루이 14세의 칙령에 따라 《논어》《대학》《중용》《맹자》를 라틴어로 번역한 414쪽의 이 방대하고 화려한 저작은 공자철학을 극적으로 유럽인의 관심 대상으로 만든 획기적 유교경전 번역서다. 템플은 이런 지식을 바탕으로 “공자의 저작의 총합은 윤리학의 체계 또는 다이제스트, 즉 인간들의 삶, 가족, 정부, 아니 주로 이 후자의 제도와 행위를 위해 틀지어진, 개인적이거나 제가적齊家的인, 시민적이거나 정치적인 또는 도덕적 덕성들의 체계 또는 다이제스트”라고 말한다. 그리고 그는 공자의 가르침을 다음과 같이 묘사한다. “어떤 백성도 훌륭한 정부 하에서 살지 않으면 행복할 수 없고, 어떤 정부도 훌륭한 사람들 위에 있지 않으면 행복할 수 없다는, 그리고 인류의 지락至樂을 위해서는 제 자신의 생각, 타인들의 가르침, 또는 제 나라의 법률들이 그를 교화하는 한에서 천자에서 서인에 이르기는 모든 국민들이 선하고 지혜롭고 덕스럽게 되려고 노력해야 한다는 공자의 사상과 추론의 만곡彎曲은 개인·가족·정부의 이 단계를 오르락내리락 내달린다.”

Temple, “Of Heroic Virtue”, 332쪽.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 332-333쪽.

이어서 템플은 공자철학을 자기 인격의 도덕적 ‘완벽화(perfection)’의 관점에서 다음과 같이 요약한다.

공자가 기초로 놓고 세운 것으로 보이는 주요원리는 모든 사람이 그가 할 수 있는 최대 높이까지 그가 결코(또는 거의) 자신의 삶의 과정과 행동에서 실수하거나 자연법으로부터 벗어나지 않도록 제각기 제 자신의 자연적 이성을 향상시키고 완벽화하려고 연구하고 노력해야 한다는 것이다. 그리고 저 주요원리는 이 완벽화 노력이 많은 생각, 탐문, 근면 없이 이루어질 수 없기에, 그것의 본성에 있어서 또는 그것들의 본성에 있어서 무엇이 선하고 무엇이 악한지, 결국 모든 사람들이 제각기의 상황이나 능력에서 무엇을 해야 하는지, 그리고 무엇을 피해야 하는지를 사람들에게 가르쳐 주는 연구와 철학을 필수적인 것으로 만든다는 것이다. 또 저 주요원리는, 자연적 이성의 완벽화의 본질은 몸과 마음의 완벽화이고 인류의 최대 또는 최고 행복이라는 것이다. 그리고 저 주요원리는 이 완벽화를 달성하는 수단과 준칙들이란 주로 어떤 것을 의욕하고 바라는 것이 아니라, 또한 우리 자신만이 아니라 타인들의 선과 행복에 부합되지 않는 것이 아니라, 제 자신의 자연적 이성에 공명하는 것이다. 이 목적을 위해 세상에서 아주 일반적으로 알려지고 합의된 여러 가지 덕목들의 불변적 과정과 실천이 규정되어 있다. 게 중에 예절과 사은은 이 덕목에 중심적인 것이다. 간단히, 공자가 쓴 모든 것의 전 범위는 인간들을 잘 살고 잘 다스리라고 가르치는 것, 부모, 선생, 치자가 어떻게 다스리고, 자식, 하인, 신민이 어떻게 순종해야 하는지를 가르치는 것만을 목표로 한 것으로 보인다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 333-334쪽.

‘자연적 이성의 완벽화’는 《대학》의 ‘수신修身’ 개념을 옮긴 것으로 보인다. 서양인들은 이후에도 존 웹처럼 자기들의 합리론적 관점에서 공자의 ‘치자’를 플라톤의 지성주의적 ‘철인치자’로 오해하듯이, 공자를 합리론적으로 해석하여 ‘수신’ 개념을 줄곧 이 ‘자연적 이성의 완벽화’로 잘못 번역한다. 굳이 ‘완벽화’라는 용어를 써서 옮긴다면, ‘본성의 완벽화’가 올바른 번역일 것이다. 아무튼 공자철학의 번역과정에서 처음 나타난 이 ‘완벽화’ 개념은 18세기 서구 계몽주의의 중요한 철학적 화두로 떠오른다. 또한 템플이 공자의 순종 개념과 관련하여 ‘하인’을 언급하는 것도 좀 그릇된 것이다. 공자는 군자와 소인(인·의·예·지 등 대덕의 수신자와, 건강·미모·유력·재부 등 소덕의 추구자)의 자기선택적 차별화 외에 양민·교민의 치국治國에서 ‘혈통 신분’을 인정치 않기 때문이다.

18세기 ‘완벽화’ 개념에 대한 추적은 참조: John Arthur Passmore, The Perfectibility of Man (Indianapolis: Liberty Fund, 1970, Republication 2000).

이어서 템플은 공자를 ‘천재’이자 ‘애국자’로, 그리고 ‘인류를 사랑하는’ 사해동포주의자 또는 세계주의자로 찬미한다.

이 모든 것은 개인적이거나 제가적인, 시민적이거나 정치적인 지혜와 덕성들을 위한 수많은 개별 준칙과 가르침과 함께  공자에 의해 거대한 구경의 지식, 지각의 탁월성, 한 아름의 슬기로 논의되고, 우리의 것과 무한히 다른 언어와 집필법으로부터의 번역의 어설픔과 모자람을 감안해 줄 수 있는 어떤 사람에 의해서든 쉽사리 느껴질 수 있는 것처럼 문체의 우아함, 비유와 사례의 적절성으로 예시된다. 그리하여 그 사람은 아주 특별한 천재, 위력적인 배움, 찬탄할 덕성, 탁월한 본성을 갖춘 사람, 그의 조국의 참된 애국자, 인류를 사랑하는 자(lover of mankind)였던 것으로 보인다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 334쪽.

이처럼 템플이 공자를 이렇게 최고로 예찬하는 것으로부터 그가 ‘공자숭배자’가 되었다는 것을 알 수 있다.

〈고대학문과 현대학문에 관한 에세이〉에서 템플은 아예 과감하게, 공자철학이 인도를 거쳐 근동으로 전해져 소크라테스·플라톤철학의 모태가 되었을 것으로 추정한다. 종래의 ‘죽은 동양철학’ 속에서 완전히 놓친 사실이지만, 다시 보면 공자는 인지적人智的 지식개념을 새로이 ‘지물知物’이 아니라 ‘지인知人’으로 제시함으로써 ‘지물’의 자연철학에서 ‘지인’의 정신․도덕철학으로의 패러다임전환을 이룩한 ‘사상혁명가’다. 그런데 놀랍게도 템플은 소크라테스 전후의 서양철학과 정치제도들이 인도와 중국에서 들어온 것이라고 말하고, ‘너 자신을 알라’는 구호로써 ‘자연’에서 ‘영혼’으로 연구의 초점을 전환한 소크라테스의 철학적 방향전환을 공자와 연결시키면서 공자철학을 자연철학에서 정신철학으로의 새로운 전환으로 해석한다.

이에 대해서는 참조: 황태연,《공자와 세계(3)》〈공자의 지식철학(하)〉(파주: 청계, 2011), 991-996쪽.

일단 템플은 소크라테스와 플라톤에게 직접적인 영향을 준 피타고라스철학의 이국적 원천을 추적하여 이 원천이 인도라는 것을 밝힌다. 그는 먼저 그리스인들의 철학이 이집트에서 유래했고 이집트철학과 그리스철학의 많은 부분이 다시 인도와 중국에서 유래했다는 것을 드러내기기 위해 피타고라스의 주유천하를 기술한다.

피타고라스는 철학자들의 아버지이고, 덕성의 아버지다. 그는 겸손하게 지자라는 이름 대신 지혜의 애호자라는 이름을 선택했고, 처음으로 사덕四德의 명칭을 도입했고, 이 사덕에 이것들이 세상에서 오래전부터 차지해온 위치와 서열을 부여했다. ... 그리스인들의 모든 학문이 원래 이집트나 페니키아에서 유래했다는 것보다 더 동의되는 것은 없다. 그러나 그들의 학문이 이집트인, 칼데아인, 아라비아인, 그리고 인도인의 교류에 의해 이집트나 페니키아가 번영한 정도로 번영하지 않았는지는 (나는 아주 믿고 싶은 기분이지만) 분명치 않다. 그리스인들의 상당수가 대부분의 이 지역들로 학문과 지식의 광산을 찾아 여행했다. 오르페우스, 무사이오스, 리쿠르고스, 탈레스, 솔론, 데모크리토스, 헤로도토스, 플라톤, 그리고 (고대철학자들의 원숭이에 불과했던) 저 헛된 소피스트 아폴로니우스의 여행까지 언급하지 않고 나는 피타고라스의 여행만을 추적할 것이다. 피타고라스는 다른 모든 사람들 가운데서 이런 의도에서 가장 멀리 가서 가장 큰 보물들을 가져온 것으로 보인다. 그는 먼저 이집트에 갔다. 그것에서 그는 멤피스, 테베, 헬리오폴리스의 사제대학들 사이에서 연구와 대화 속에서 22년을 보냈다. 그리고 그는 그곳에서 가장 발전 중에 있던 학문과 과학에 대한 입장허가와 가르침을 얻기 위해 그들의 모든 신비론의 기초를 배웠다. 그는 바빌론에서도 사제들의 연구와 배움 또는 칼레아인들의 마법 속에서 12년을 보냈다. 이 두 지역은 고대학문으로 유명했는데, 이 지역에서 한 저자가 말하기를, 그들의 계산에 입각할 때 피타고라스가 셀 수 없는 시대들의 관찰을 얻었다고 한다. 이것 외에도 피타고라스는 같은 냄새를 맡고 이집트, 아라비아, 인도, 크레타, 델포스, 그리고 이 지역들 중 어느 곳에서든 유명한 모든 신탁소所로 여행했다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 450-452쪽. ‘칼데아인’은 옛 바빌로니아 남부지방의 왕국의 사람이다.

템플은 여기서 방향을 돌려 플라톤의 윤회설과 상기설·지옥론에 영향을 미친 피타고라스철학과 인도브라만의 직접적인 연관성을 주장한다.

인도 브라만들에 대해 주어진 가장 고대적인 보고서들에 의해 나는 피타고라스가 그들 중 상당수가 어떤 종류의 필멸자들이었을 것인지를 추적해내려고만 노력할 것이다. 왜냐면 다른 나라들에서 인도 브라만 식자들이나 현자들이 종종 이야기 속에 나타나기 때문이다. ... 자연철학에서 그들의 의견은 세계가 둥글다는 것, 그리고 그것이 태초가 있었고 종말도 있을 것이지만 엄청난 시간의 기간에 의해 양자를 헤아린다는 것이다. 세계의 조물주는 전 우주에 삼투해 있고 우주의 모든 부분에 퍼져 있는 기氣다. 그들은 영혼의 윤회를 생각하고, 어떤 이들은 플라톤의 지옥저택과 같이 많은 것들에서 지옥저택의 담화를 사용했다. 그들의 도덕철학은 주로 몸의 모든 질병이나 이상을 방지하는 데 있다. ... 피타고라스가 보통 가정되듯이 이집트라기보다 이런 유명한 인도인들로부터 그의 자연철학과 도덕철학의 최대부분을 배우고 그리스와 이탈리아로 반입했다는 것은 가장 개연성이 있어 보인다. 왜냐면 나는 이집트인들 사이에 포지抱持된, 피타고라스 시대보다 더 고대적인 ‘영혼의 윤회’의 어떤 언급도 관찰하지 못했기 때문이다. ... 더구나 이집트인들조차도 그들의 학문의 많은 것을 인도로부터 가져왔을 것이라는 것도 있음 직하지 않은 것이 아니다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 452-455쪽.

템플에 의하면, 상당수의 저자들이 고대에 인더스강 유역으로 이주한 에티오피아인들이 이집트인들에게 학문과 제도관습을 전해주었고, 홍해에서 온 페니키아인들도 지중해 연안에 이주하여 학문과 항해술의 명성을 날렸다고 한다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 455쪽.

템플은 이 지점에서 말 머리를 돌려 이 모든 학문과 관습을 인도, 특히 중국과 연결시켜 놀랍게도 그리스철학의 중국기원설을 시사한다. 이를 위해 그는 우선 중국의 유구성을 논증한다.

(에티오피아·이집트·페니키아·지중해연안의) 많은 학문들이 인도 혹은 중국과 같은 멀고도 유구한 원천으로부터 들어왔다는 이 추정을 보강하기 위해 우리가 알렉산더 이전에 인도의 유구성에 대해 거의 아무것도 모를지라도 중국의 유구성은 어떤 곳에서든 공정한 기록임을 자부하는 최고最古의 것이라는 사실이 커다란 명증성으로 주장될 수 있다. 왜냐면 예수회 선교사들은 이 기록들이 명백하고 부정할 수 없는 증거들의 이러한 현상을 가지고 4000년 이상 아주 멀리 뻗어 올라간다는 데 동의하고 있기 때문이다. 그래서 저 종교인들조차도 《성서》의 속류적 연대기와 상반되는 것으로 인식함으로써 이 기록들의 진리성을 의심하기보다 (기원270년경에 그리스어로 번역된) 《70인역성서》의 연대기에 호소하여 그럼으로써 중국인들의 기록 속의 현상들을 덜어내는 것으로 만족할 정도다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 455쪽.

이어서 에티오피아·이집트·페니키아로부터 학문을 전달받은 그리스 등 지중해연안의 “많은 학문들이 인도 혹은 중국과 같은 멀고도 유구한 원천으로부터 들어왔다”는 템플의 추정은 소크라테스와 동일한 공자의 ‘철학혁신’과 연결된다.

우리가 자신의 치세로부터 역사 시대를 시작하려는 욕심에서 물리학과 농업 서적을 제외하고 모든 책을 분서하라고 명령한 중국인들의 왕들 중 하나(진시황 - 인용자)의 야만적 야심 때문에, 중국의 학문이 어떤 과정을 취했는지, 그 방대한 영토에서 그리고 아주 커다란 시간적 유구성 속에서 이 학문이 어느 정도까지 높이 고양되었는지에 대한 지식을 상실했을지라도, ... 주목할 만한 것이자 동의되는 것은 중국인들 중 배운 자들의 의견이 현재 존재하듯이, 식자들이 고대에 두 학파로 나뉘어 있었고 이 중 한 학파는 영혼(기氣)의 윤회를 생각했고, 다른 학파는 세계를, 그 덩어리의 부분들이 지속적으로 천 개의 다양한 형상으로 만들어지고 일정한 시간 뒤에 다시 같은 덩어리로 녹아내리는 거대한 금속덩어리에 비교하며 물질의 영원성을 생각했다는 사실, 그리고 중국인들 사이에 자연철학에서 옛날에 쓰인 많은 서적들이 존재했다는 사실, 나아가 소크라테스의 시대와 가까운 즈음에 인간들을 자연에 대한 이런 쓸모없고 밑도 끝도 없는 사색으로부터 도덕에 대한 사색으로 교정하는 (소크라테스와) 동일한 설계를 개시했던, 중국인들의 위대하고 유명한 공자가 살았다는 사실이다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 455-456쪽.

여기서 중요한 것은 공자가 “소크라테스의 시대와 가까운 즈음에 인간들을 무용하고 밑도 끝도 없는 자연에 대한 사색으로부터 도덕에 대한 사색으로 교정하는 (소크라테스와) 동일한 설계를 개시했다”는 템플의 해석이다. 지중해연안의 “많은 학문들이 인도 혹은 중국과 같은 멀고도 유구한 원천으로부터 들어왔다”는 템플의 추정을 전제할 때, 이 해석은 - 공자가 소크라테스보다 82년이나 먼저 태어났기에 - 소크라테스의 철학개혁이 공자의 새로운 ‘철학설계’를 수입한 것이라는 말이다.

하지만 더욱 놀라운 것은 공자의 ‘철학개혁’이 내용적으로 소크라테스의 그것보다 더 우월하고, 또 소크라테스가 공자의 철학개혁을 모방했을 것이라고 추정하는 점이다. 템플은 일단 소크라테스․플라톤의 그리스적 철학개혁과 공자의 개혁의 차이를 지적하면서 소크라테스의 영혼론의 사적 지향과 대비되는, 인간의 덕성과 공동체의 공적 행복을 지향하는 공자철학의 원리적 우월성을 말한다.

(공자의 이 계획은) 그리스인들의 성향이 주로 사적 인간들이나 가족의 행복에 쏠려 있는 것처럼 보이지만, 중국인들의 성향은 훌륭한 품성과, 국가나 정부의 지락至樂에 쏠려 있는 것처럼 보이는 점에서 차이가 있다. 중국의 이 국가와 정부는 수천 년 동안 알려졌고 또 알려져 있으며, 정확하게 학자들의 정부라고 불러도 된다. 왜냐면 학자가 아닌 사람은 국가의 책임을 맡도록 입장이 허가되지 않기 때문이다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 456쪽.

이어서 템플은 리쿠르고스, 피타고라스, 데모크리토스, 에피쿠로스와 마찬가지로 소크라테스와 플라톤도 중국인들과 - 까마득한 옛날부터 ‘차마고도茶馬高道’를 통해 중국을 오가며 차와 문물을 주고받은 - 인도인들로부터 철학과 제도를 ‘수입’해서 자기 것으로 활용했을 것이라고 추정한다.

나로 말할 것 같으면, 나는 피타고라스가 그의 자연철학과 정신철학 둘 다의 최초 원리들을 이 먼 지역들에서 얻었을 뿐만 아니라, 이집트·칼데아·인도를 여행했던 데모크리토스가 말한 원리들도 (그의 독트린이 나중에 에피쿠로스에 의해 개선되는데) 동일한 원천들에서 유래했을 것이라는 것, 그리고 이 두 사람 이전에, 마찬가지로 인도를 여행했던 리쿠르고스도 세상에 아주 평판이 자자한 그의 법과 정치의 주요 원리들을 거기로부터 가지고 왔다고 아주 믿고 싶다. 왜냐면 고대 인도인들과 중국인들의 학문과 견해들에 대한 이미 주어진 설명을 주목하는 사람이라면 누구나 (피타고라스·소크라테스·플라톤의 - 인용자) 영혼의 윤회, 4대덕大德(four cardinal virtues), 학자들에게 명해진 긴 묵상, 글자보다 전승에 의한 자기들의 독트린의 전파, 피타고라스가 도입한, 동물적 생명을 가진 모든 육류의 금욕, 에피쿠로스가 도입한, 형식의 영구변동과 결합된 물질의 영원성, 물질의 무통성無痛性, 정신의 평온 등과 같은 모든 그리스 생산물과 제도들의 씨앗들을 쉽사리 저 인도인과 중국인들의 학문과 견해들 가운데서 발견할 것이기 때문이다.

Temple,　“An Essay upon the Ancient and Modern Learning”, 456-457쪽.

여기서 템플은 가령 요순·탕무·주공·공자의 ‘대덕론’과 유사한 피타고라스·소크라테스·플라톤의 ‘대덕론’을 언급함으로써 이들이 공자의 저 ‘철학개혁’ 자체를 수입했을 가능성을 강력히 시사하고 있다.

템플의 경우에, 중국에 대한 관심이 공자철학에 대한 열광과 숭배를 야기한 것이 아니다. 아니, 그 정반대였다. 그의 중국 관심은 그 당시 프랑스·네덜란드·영국 등의 자유사상가들에 의해 이미 느껴지기 시작한 ‘공자열광’으로부터 점화된 것이었다.

참조: Marburg, Sie William Temple, 60쪽.

공자철학에 대한 이런 지식과 열광을 바탕으로 템플은 〈영웅적 덕성에 관하여〉 중국의 교육제도를 상론한다. “중국의 학문은 첫째 그들의 언어의 지식에 있고, 그 다음은 공자와 그의 위대한 4인의 제자들의 저작의 배움, 연구, 실천에 있다. 모든 사람은 이 두 가지 것에서 더 완벽해지는 만큼, 더 존경받고 더 출세한다. 또한 공자의 주요부분들을 자기 기억 속에 보존하고 자기들의 공자의 가르침을 실천함으로써 공자가 깨달아지지 않는다면, 공자를 읽은 것만으로 충분치 않다.” 이어서 그는 향교유생, 진사·생원, 선달(대과급제자)을 서양의 대학 2년생, 석사, 박사에 비교하며 상세히 분석한다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 335-336쪽.

이 과거급제자들이 바로 관원들이기 되기 때문에 바로 이 교육논의에 잇대서 템플은 중국의 국가제도와 내각제의 분석으로 들어간다.

중국인들의 모든 국무원과 관헌은 이 급제자들로 구성된다. 이들 중에서 문무 양과의 모든 주요 관원과 치자들이 발탁된다. 황제와 지방태수들, 그리고 군대의 장군들은 모든 경우에 이들과 의논한다. 그들의 학문과 덕성은 그들을 모든 공무의 수행과 처리에서 다른 나라들에서의 가장 오랜 실행과 경험보다 더 유능한 것으로 평가받도록 만들어준다. 그들이 군문에 들어가면, 그들은 모든 큰일에 제 생명을 내놓는 점에서 그들의 군부대의 가장 용감한 병사보다 더 용감하고 더 관대한 것으로 느껴진다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 335-336쪽.

이어서 템플은 니우호프의 분석에 입각하여 중국의 수사적 ‘절대’군주를 제도에 의해 실질적으로 자신의 능동적 자문기구에 매인 수동적 군주로 제한하는 중국의 내각제적·관료제적 제한군주정의 특질들 안에서 영국의 내각제 헌정개혁에 응용된 결정적 내용들을 집어낸다.

이에 정부에 대해 말하자면, 중국에는 왕의 교시와 칙령 외에 어떤 다른 법률도 없기에 그것은 절대군주정이다. 이 군주정은 (영국과) 마찬가지로 세습적이고, 여전히 혈통을 따라 다음 세대로 내려간다. 그러나 왕의 모든 교시와 칙령은 그의 행정부처들을 거쳐 담당 부처의 권고나 장주章奏에 의해 작성된다. 그리하여 모든 사안들이 여러 부처에 의해 쟁론되고 확정되고 결정된다. 그 다음 왕에게 상신된 조언이나 소청에 입각하여 왕에 의해 비준되고 서명되고, 이로써 법령이 된다. 국가의 모든 큰 관직은 마찬가지로 여러 개별 부처의 동일한 권고나 장주에 입각하여 왕에 의해 수여된다. 그리하여 어떤 사람도 군주 자신의 기분에 의해, 또는 어떤 대신의 호의에 의해, 아첨이나 부패에 의해 선호되는 것이 아니라, 여러 관청에 의해 진술되어 왕에 대한 천거나 장주를 얻는 실력, 학문, 덕성의 힘이나 입증에 의해 선호된다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 337쪽.

템플은 바로 하늘로부터 천명을 받은 ‘천자’로서의 절대군주의 수사적 절대성을 조금도 훼손하지 않은 채 그 왕권을 소관부처의 장주와 자문에 묶어 수동적 비준권으로 축소시킨 중국의 헌정체제의 이런 특징에서 왕권신수설적 절대군주정을 고집하는 찰스2세와, ‘고대헌법론적’으로 왕권을 제한하려는 의회를 타협시킬 ‘불가능한’ 계획을 성공적으로 관철시킬 해법을 본 것이다.

템플은 중국의 왕권을 제한하는 두 기구를 육부의 관료체제와 내각으로 보았다. 그는 육부를 상론한 데 이어 니우호프를 따라 명대의 내각제를 설명한다.

참조: Temple, “Of Heroic Virtue”, 337-338쪽.

모든 것보다 위에 있는 것은 각로들의 추밀원(the council of the Colaos), 즉 인원수에서 5명이나 6명을 좀처럼 넘지 않지만 최상의 현명과 경험을 갖춘 인사들인 주요대신들의 추밀원, 즉 내각이다. 이들은 큰 예찬을 받으며 다른 중앙부처나 지방정부를 거친 뒤에 마침내 이 최고의 위계로 승진해서, 왕과 직접 대좌하는 추밀원(Privy Council) 또는 기무처(Junto)에 봉직한다. 왕과의 이 대좌는 다른 어떤 관원에게도 허용되지 않는 것이다. 다른 예하부처의 모든 결과보고와 장주는 이 각로들에게 제출된다. 이것들은 각로들의 조언에 의해 승인되고, 황제에 의해 서명·비준되고, 이렇게 하여 처리된다. 이 각로들은 언제나 왕국의 가장 귀중하고 가장 유명한 철학자나 현자들의 몇몇 인사들에 의해 보필 받는다. 이 현자들은 황제를 보필하고, 모든 장주를 접수하는 데 있어 황제에 봉직하고, 황제나 각로들에게 장주들에 대한 자기들의 의견을 올리고, 또한 아주 중요하고 아주 어려운 문제에 대해 그들이 자문 받을 때도 의견을 올린다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 338-339쪽.

여기서도 중요한 대목은 내각이 다른 예하부처의 모든 보고와 장주를 독점적으로 관장하고 황제사 비준하기 전에 각로들의 조언을 통해 장주를 승인하는 포괄적 정책결정권과 능동적 표의권을 보유하는 반면, 황제는 나중에 서명·비준하는 수동적 비홍권만을 보유한다는 대목이다. 이것은 황제가 수동적 권력기구인 반면, 능동적이고 실질적인 정책기구는 내각임을 뜻하는 것이다. 각로를 보필하는 내각 속료屬僚들(‘왕국의 가장 귀중하고 가장 유명한 철학자나 현자들의 몇몇 인사들’)에 대한 설명은 니우호프의 내각제 설명의 경우처럼 청조의 내각 속료에 대한 설명으로 보인다. 그런데 템플은 이 속료들이 “북경에 소재하고 각각 60명으로 구성된 두 유림회儒林會(assemblies)에서 선발된다”고 말하고 있는데, 청조의 ‘한림원’을 가리키는 것으로 보이는 이 ‘유림회’에 대한 기술은 니우호프가 제공한 정보보다 더 많은 것을 담고 있다. 템플이 아마 내각에 특별한 관심을 둔 나머지 다른 서적들도 뒤져 보았던 것으로 보인다. ‘두 유림회’라고 한 것은 한·만의 이중적 한림원을 가리키는 것으로 풀이된다. “그들은 학문의 모든 일에 채용된다. 그들은 그 안에 필요한 명령을 주고, 모든 공문서를 보관하고, 모든 공문서를 정리하고 요약하며, 국가의 모든 법령을 기록한다. 이들 중 몇몇 사람은 후임 왕으로부터 그의 전임 왕의 시대와 행적을 진술하고 기록하도록 명받는다.” 마지막으로 “이들로부터 (그들이 지혜와 덕성의 존경과 명성 속에서 성장하는 만큼) 국가의 관원들과 여러 부처의 자문관들이 뽑혀 점차적 승진한다. 이 두 유림원의 하나에 속하지 않은 사람은 누구도 결코 각로의 신분에 도달하지 못한다.” 이 마지막 말은 니우호프의 과장을 그대로 따른 것이다. 템플은 이런 내각제적 구조가 지방정부에서 유사하게 반복된다는 점도 지적하고 있다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 339쪽.

템플은 니우호프의 책 외에 그가 읽은 다른 저서들(Paulus Venetus, Martinius Kercherus의 책, 이탈리아어, 포르투갈어, 네덜란드어 쓰인, 선교사들, 상인, 외교관들의 기타 여행기)을 스스로 밝히고 있다. Temple, “Of Heroic Virtue”, 342쪽.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 339-340쪽.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 340쪽.

중국의 정부제도에 대한 이런 설명에 이어 템플은 중국제도에 대한 엄청난 찬사를 쏟아놓는다. 그는 “세계의 어떤 헌정체제에서도 경험할 수 없는 중국의 제도들, 광대한 깨달음과 지혜에 의해 창안된 것으로 보이는 중국의 탁월한 제도들을 다 열거하려면, 끝이 없을 것이다”라고 말한다. “여기서 존경과 존중은 부귀에 주어지는 것이 아니라, 덕성과 배움에 주어진다. 덕성과 배움은 군주와 백성, 이 양편에 의해 똑같이 중시된다. 이런 자질에서 탁월한 사람이 그 때문에만 관직에 진출하는 것은 그토록 많은 다른 나라들을 부패시키고 파괴하는 질시와 불화의 폐해를 방지해준다. 여기에서 모두가 오직 실력에 의해서만 승진을 추구하기에 다른 사람의 승진을 다 실력 덕택으로 돌린다.” 이어서 템플은 이어서 중국의 ‘수사적 절대군주정의 실질적 제한성’을 정확히 정식화하면서 중국을 유럽인들의 모든 공상적 유토피아를 능가하는 나라로 극찬한다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 340쪽.

중국에는 왕이 제정하는 것 외에 어떤 다른 법률도 존재하지 않기 때문에 왕이 세계에서 가장 절대적일지라도, 모든 일이 그의 국무의원회들에 의해 먼저 심의되고 연출되기에 군주의 기분과 감정은 정부의 형태나 행위 속으로 들어가지 않는다. 그러나 남자나 여자들에 대한 그의 개인적 총애는 왕실의 고관직위들 안에서 분배되거나, 왕실에 특별히 할당되어 있는 방대한 수입으로부터, 세계의 궁전에서 나타나는 것 중 최대의 비용과 장엄성을 유지하기 분배된다. 그리하여 어떤 왕도 이보다 더 잘 대접받지 않고, 더 잘 복종받지 않고, 더 많이 존경받지 않고, 더 정확히 말하면 더 많이 숭배받지 않고, 어떤 백성도 더 잘 다스려지지 않고, 또한 어떤 백성도 이보다 더 큰 안락과 지락으로 다스려지지 않는다고 참으로 말해도 된다. 이런 토대와 제도 위에서 중국제국은 이런 방법과 질서에 의해 최고로 강력하고 광범위위한 인간적 지혜·이성·지략으로 구성되고 관리되고 실제로 다른 사람들의 바로 그 사변적 공상과 유럽적 슬기의 저 모든 상상의 기획, 크세노폰의 제도, 플라톤의 국가, 우리의 현대 문필가들의 ‘유토피아’나 ‘오세아나들’을 능가하는 것으로 보인다. 그리고 아마 이것은 이 왕국이 다스려지지는 안락 및 지락과 함께, 그리고 이 정부가 이어져온 시간의 길이와 함께 이 왕국의 방대성, 풍요성, 인구 많음을 고려하는 어떤 사람에 의해서든 인정될 것이다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 341-342쪽.

여기서 ‘유토피아’는 토마스 모어의 《유토피아》(1516)이고, ‘오세아나’는 해링턴(James Harrington, 1611-1677)의《오세아나 공화국(The Commonwealth of Oceana)》(1656)을 가리킨다. ‘오세아나’를 복수로 쓴 것은 캄파넬라의 《태양의 나라》(1623), 베이컨의 《뉴아틀란티스》(1627)와 같은 이상국가론들도 염두에 둔 것으로 보인다. 아무튼 템플은 중국제국을 크세노폰, 플라톤, 토마스 모어, 베이컨, 캄파넬라, 해링턴 등 유럽인들의 ‘모든 상상의 유토피아를 극하는, 실존하는 유토피아’로 본 것이다.

그러나 템플은 중국의 군사적 약점도 지적한다. 그러나 그는 그 정부제도의 탁월성으로 인해 정복자도 하릴없이 중국의 제도를 받아들일 수밖에 없다는 사실을 피력함으로써 다시 찬양으로 돌아가고 만다.

내과의사들이 몸 안의 최상급의 건강이 어떤 질병의 가장 큰 위험과 포악에 몸을 노정시킨다고 말하는 것처럼 이 정부나 헌정체제의 완벽함이 타타르족들과 같은 이웃민족에게 중국인들의 상황이 호기가 되고 마는 사태와 연결된 동일한 결과를 낳았다는 것이 사실이다. 왜냐면 이 타타르족들은 그들의 나라와 삶의 힘듦과 빈곤에 의해 세계에서 가장 용감하고 가장 사나운 민족이고 가장 모험적인 민족이기 때문이다. 다른 한편, 중국적 슬기와 정부의 탁월성은 그들을 큰 안락, 풍요, 사치에 의해 조만간 유약하게 만들고 이럼으로써 그들을 야만적 이웃민족들의 빈번한 기도와 침략에 노정시킨다. 중국인들의 기록에 의하면 타타르족들은 중국의 왕국의 대부분을 각기 세 차례나 정복했고, 중국 안에 오래 자리 잡은 뒤 구축되었다. 타타르족들은 ... 30년 이상의 유혈전쟁 끝에 1650년경 전 제국의 완전한 전면적 정복을 달성했다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 343-344쪽.

하지만 템플은 여기서 바로 논조를 정반대로 뒤집어 정복자도 중국의 우수한 제도를 계승할 수밖에 없었다는 점을 상기시킨다.

그러나 이 헌정체제와 정부의 강력성은 어떤 상황에서도, 또는 어떤 관점에서도 이 제도에서만큼 크게 현상한 적이 없어서, 이 제도는 내전에 의한 왕조의 여섯 번의 변동과 외부의 야만적 세력들에 의한 네 번의 정복과 같은 거대한 폭풍과 홍수를 안전하게 건너왔다. 왜냐면 현재의 타타르 왕들 아래서 정부는 여전히 동일하게, 그리고 중국인 학자들의 손 안에 계속 이어지고 있고, 이러한 폭풍이나 혁명에 의해 초래된 것처럼 보이는 모든 변화가 한 타타르 왕조가 중국인 왕조 대신에 왕좌에 앉는 것에 불과한 것이고, 도시와 강한 장소가 점차 중국인들의 매너, 관습, 언어 속으로 빠져드는 타타르 병사들에 의해 지켜지기 때문이다. 심지어 적과 침략자들에 의해서도 아주 큰 존경, 아니 더 정확히 말하면 숭앙이 이 지혜롭고 찬미할 헌정체제에 부여되어서, 국내의 찬탈자들과 외부에서 온 정복자들이 둘 다 흉내 내려는 경쟁심으로 다툰다. 이들은 가장 거대한 궁전을 만들고, 이 헌정체제에 가장 많은 지지를 보낸다. 이들은 중국인들의 유구한 헌정체제와 정부의 확립과 보존 외에 그들 자신의 안전과 안락을 백성의 순종에 의해 확보할 다른 방법을 차지 못하기 때문이다.

Temple, “Of Heroic Virtue”, 344쪽.

‘왕위천수론적 절대군주정의 수사로 포장된 내각제적 제한군주정’으로 요약되는 중국의 헌정체제는 정복왕조조차도 결국 이 헌정체제를 자기들의 제도로 받아들일 정도로 탁월하다는 말이다.

템플은 이와 같이 명·청대 군주정의 핵심제도를 천하가 알아주는 ‘가장 귀중하고 가장 유명한’ 현신과 덕스런 군주의 ‘분권적 군신공치’에 기초한 제한군주정의 공자 이념을 가능케 한 내각제와 육부관료제로 파악했다. 그는 절대군주의 왕위천민수여론적 또는 왕위천수론적 수사를 훼손하지 않으면서도 분권적 군신공치를 가능케 하는 내각제적 제한군주정을 ‘실존하는 유토피아’ 중국제국의 핵심제도로 분석해낸 것이다.

3. 템플의 영국 내각제 계획

윌리엄 템플은 헌정개혁 전에 이미 갖추고 있었지만, 두 에세이에서 비로소 회고적으로 정리된 것으로 보이는 이런 탄탄한 중국 지식을 바탕으로 중국 내각제를 영국에 도입한 것으로 보인다. 그는 1679년 찰스2세와 함께 극비리에 이 헌정개혁을 협의하고 주도했다.

그러나 템플은 이 헌정개혁이 중국의 내각제를 참조한 것이라는 사실을 말로든 글로든 명시적으로 밝힌 적이 없다. 따라서 죽은 템플의 머리속까지 들여다 볼 수 있는 신이 아닌 한, ‘템플의 1679년 헌정개혁이 중국 내각제의 모조품’임이 100% 확실하다고 ‘단언’하는 것은 턱없는 과언일 것이다. 그러나 템플은 “자신의 전문직업 안에서 학자인 것을 정치가의 책무라고 생각한 탁월한 사람”이자, “오랜 연구와 사색을 통해 국내외에서의 영국의 참된 이익을 깨달은” 사람이다. 이런 까닭에 데이비드 흄은 일찍이 템플을 “철학적 애국자”로 칭송한 바 있고, 다이시(Albert V. Dicey)는 ‘철학적 정치가’로 예찬한 바 있다. 또한 공자숭배자요 중국마니아로서 템플은 중국제국이 제도 면에서 “유럽적 슬기의 저 모든 상상의 기획, 크세노폰의 제도, 플라톤의 국가, 우리의 현대 문필가들의 ‘유토피아’나 ‘오세아나들’을 능가한다”고 극찬하며, 중국제국을 유럽인들의 ‘모든 상상의 유토피아를 극하는, 실존하는 유토피아’로 경탄해마지않았고, 중국 내각제의 기능·구성·작동원리·각신충원 방식 등을 육부관료제·과거제와 함께 세세하게 분석하여 영국에 소개한 사람이다. 이런 템플이 자신이 경탄해마지않는 중국의 선진적 국가제도에 대한 충분하고 탄탄한 선진적 지식을 가졌음에도 불구하고 중국 내각제를 영국의 추밀원개혁에 반영하지 않았을 것이라고 ‘단언’하는 것이 오히려 더 턱없는 과언일 것이다. 따라서 1679년의 헌정개혁을, 중국 내각제를 응용하여 영국의 기존제도를 바꾼 패치워크 작업으로 보는 것이 더 자연스러울 것이다. 또한 이 개혁내용에는 도저히 템플의 독창적 창안으로 볼 수 없는, 당시 대법관 핀치의 말처럼 “하늘에서 떨어져 폐하의 가슴에 들어온 것처럼 보이는” 중국적 요소와 원리들이 발견된다. 하지만 템플은 자기의 내각제 설계가 중국에서 유래했다는 사실을 밝히기 어려웠을 것이다. 이는 이교도에 대한 관용은커녕 같은 기독교 안에서 신·구파의 차이도 용납지 않는 당시 영국의 종교적 광기를 고려할 때 이해할 만한 것이다. 당시는 성직자들이 심지어 템플의 종교사상까지도 검열하는 정국이었기 때문이다. 이런저런 고려에서 ‘자유사상가’ 템플은 아마 ‘중국 내각제를 모방한 사실’을 무덤까지 가져갈 비밀로 생각했을 것이다.

G. M. Trevelyan, England under the Stuarts (London·New York: Routledge, 1904·2002), 390쪽; Robert C. Steensma, Sir William Temple (Farmingto Hills in Machigan: Twayne Publishers, 1979), 390쪽.

David Hume, The History of England. From the Invasion of Julius Caesar to the Revolution in 1688, vol. 6 in six volumes (New York: Liberty Fund Inc., 1778·1983), 362쪽; Albert Venn Dicey, The Privy Council (Oxford: T. and G. Shrimpton, Broad Street, 1860), 66쪽.

이것에 대해 템플은 이같이 회고하고 있다. “대학 안에서의 나의 선거(캠브리지대학교 대표 의원선거)에 관한 한, 그곳에서 있을 수 있는 가장 일반적인 찬동으로 진행되었고, 내가 그쪽에서 관찰하는 어떤 어려움도 없었다. 다만 엘리(Ely) 주교로부터 제기되어 온 어려움이 있었을 뿐이다. 그는 나의 글 〈네덜란드에 관한 관찰〉에서의 종교 章 때문에 나를 반대한다고 고백했다. 이 글은 그에게 나의 〈관찰〉이 홀랜드에 있는 것으로 기술하는 종교관용에 찬성하고 있다는 의견을 갖게 했다는 것이다.” Sir William Temple, Memoirs, Part III. From the Peace concluded 1679, to the Time of the Author’s Retirement from Publick Business, publish'd by Jonathan Swift (London: Printed for Benjamin Tooke, at the Middle-Temple Gate in Fleet-street, 1709), 65-66쪽.

이런 까닭에 다이시조차도 ‘신추밀원’을 ‘철학적 정치가’ 템플의 ‘독창적’ 기획작품으로 착각했다. “그것은 다름 아니라 템플 자신에 의해 추밀원에 의한 통치의 舊制의 이점을 그 시대의 주요 의회지도자들로부터 형성되는, 내각에 의한 통치의 현대적 장점들과 결합시키려는 시도였다.” Dicey, The Privy Council, 66쪽.

템플의 헌정계획의 핵심적 원리는 ①추밀원의 핵심위원직을 국왕과 사적으로 친한 측근들이 아니라 세상이 인정하는 최선의 국가인재와 실력자로 충원하고, ②금후에는 국왕이 반드시 추밀원의 논의와 조언을 거쳐서 칙령을 발령한다는 왕권견제적·분권적·집체적 군신공치의 원리였다. 전자의 원칙은 중국의 내각대학사를 ‘가장 귀중하고 가장 유명한’ 한림원의 현인집단에서 충원하는 인사원칙을 모방한 것이고, 후자의 원칙은 중국 내각의 능동적 표의권과 황제의 형식적·수동적 비홍권의 분립에 기초한 내각제적 제한군주정의 원리를 모방한 것이다.

후자의 이 원칙은 오늘날까지 영국에서 ‘추밀원의 자문과 동의에 의해, 그리고 이 자문과 동의를 얻어 행동하는 군주’를 가리키는 의례적 절대군주의 권위적 수사로 포장되고 치장된 내각의 실질적 행정권행사를 뜻하는 헌법기술적 술어인 ‘King in Council’ 또는 ‘Queen-in-Council’(추밀원 속의 국왕)의 기원이다. 영국에서 모든 행정명령은 ‘King in Council’의 명의로 공포된다. 영국 수상의 가령 1887년 10월 4일 행정명령(Order in Council)은 다음과 같은 ‘추밀원 속의 여왕’ 명의의 서명을 단다.

Frederic William Maitland, The Constitutional History of England (Cambridge: At the University Press, 1908), 406쪽.

October 4, 1887.

At the court at Balmoral the 15th day of September, 1887.

Present,

the Queen's most Excellent Majesty in Council.

유사하게 명예혁명 이후에 ‘입법권의 행사’ 또는 ‘의회주권(parliamentary sovereignty)’은 ‘King in Parliament’로 표현되고, 모든 법률은 ‘King in Parliament’(종종 ‘the Crown-in-Parliament’, 정식으로는, ‘the King in Parliament under God’)의 명의로 공포된다. 이런 관례는 오늘날도 여전하다.

템플의 개혁 이전에도 영국에 추밀원이 있었지만, 기존의 이 추밀원은 왕의 측근들로 구성되어 있었고, 인원수가 50명을 넘나들어 기무참예에 적절치 않았다. 당시 영국의 국왕 찰스2세는 이 추밀원의 조언을 들을 의무가 전혀 없었고, 또 이 추밀원은 자체의 독자적 논의와 결정을 통해 왕의 의사를 구속할 권한이 전무했다. 영국 국왕은 추밀원의 수가 너무 많아 기무를 다룰 수 없어서 대여섯 명의 최측근을 따로 불러 비밀리에 이들과 기무를 상의했다. 따라서 이 최측근그룹의 존재와 정책논의는 이 최측근인사들이 ‘세상이 인정하는 최선의 국가인재와 실력자’가 아니었기 때문에 국민과 의회의 의심과 경계의 대상이 되었다. 이런 까닭에 이 최측근그룹은 ‘밀실’이라는 부정적 의미의 ‘cabinet’으로 불렸다. 당시 ‘cabinet’은 늘 의회와 세간에 음모도당으로 비쳐져 매우 위험시되었다.

템플이 헌정개혁에 착수했을 당시에 ‘cabinet’에 대한 세간의 부정적 여론은 국왕과 의회의 첨예한 충돌로 인해 최고조에 달해 있었다. 1679년 찰스2세는 의회의 탄핵으로 댄비(Danby) 재무경(Lord Treasurer)을 잃은 뒤 기무를 자유롭게 논의할 측근이 한 사람도 없게 되자 네덜란드에 있던 템플을 불러들였다. 《회고록》에서 템플은 이를 이렇게 증언한다.

왕이 내게 말한 어떤 것도 모든 일들의 비관적 전망에서 왕이 재무경이 떠나간 이래 그가 믿고 이 일들을 말할 만한 사람이 아무도 남지 않았다고 내게 말했을 때보다 나를 더 많이 움직인 것이 없었다. 그리고 나는 이것이 폐하에게 내가 받을 만하거나 기대할 수 있는 것보다 더 많은 신임을 폐하가 내게 갖게 되는 기회가 되었다고 생각한다.

Temple, Memoirs, Part III, 11쪽.

‘철학적 애국자’ 템플은, 흄에 의하면, 궁전음모에 너무 관심이 없었고 세간에 만연된 보편적 불만과 경계심에 경악했지만, 국왕이 그에게 부여하는 신임을 거절할 수가 없었다. 그는 왕의 이 특별한 신임을 활용하여 왕에게 특별한 헌정개혁을 건의했다. 그의 첫 번째 건의는 국민의 경계심이 극단적인 만큼 어떤 새로운 처방에 의해 이 경계심을 치유하고 국왕과 백성 양편의 안전에 아주 필수적인 상호신뢰를 회복하는 것이 필요하다는 말이었다. 또 그는 현재의 격앙된 의회에 모든 것을 거부하는 것도, 모든 것을 양보하는 것도 헌정체제와 공적 안녕에 동시에 위험하다고 말했다. 그리고 그는 왕이 그의 추밀원에 백성의 신뢰를 누리는 인물들을 집어넣는다면 의회에 양보할 것이 더 적을 것이고, 부조리한 요구들을 거부해야 하는 경우에도 왕은 추밀원 위원들의 뒷받침을 받아 보다 안전하게 이 요구들을 거부할 수 있게 될 것이라고 설득하고, 대중의 인기가 높은 당파의 수뇌들이 자신들을 추밀원에 넣어준 왕의 호의에 흡족해서 당장 대중의 비위를 맞추려다가 거칠어진 그들의 과격한 주장을 누그러뜨릴 것이라고 조언했다. 왕은 이 논거에 동의했고, 템플과의 협주 속에서, “왕이 스스로 금후에는 추밀원의 조언 없이 어떤 중요한 조치도 취하지 않기로 결정했다고 선언하는 신추밀원(New Privy Council)의 계획”을 수립했다.

Hume, The History of England, vol. 6, 362쪽; “Life of Author”, in: The Works of Sir William Temple (London: Printed by S. Hamilton, Weybridge, 1814), vol. I, xvi쪽.

이 과정을 템플은 그의 《회고록》에서 다음과 같이 소상하게 회고하며 전하고 있다.

나는 사안들이 폐하가 어쩔 수 없이 의회와 결별해야 할 위기상황에 몰릴 개연성을 보았다. 하지만 나는 큰 손해의 모험을 무릅쓰지 않으면 이것을 처리하거나 현재의 분위기가 냉정하게 가라앉기까지 또 하나의 의회 없이 살 권위가 왕권에 남아 있지 않다는 것을 알았다. 그리고 이 두 가지 고려들이 합쳐지자, 왕이 새로운 추밀원을 설치하는 아이디어가 나의 뇌리를 때렸다. 이것은 의회 안에서 가장 많이 가졌고 따라서 왕과 백성들 양쪽에 편안과 평온을 줄 만한 사람들을 추밀원 안에 아주 많이 받아들임으로써 현재의 의회로부터 충분히 신임을 얻거나, 다른 한편으로 분위기가 격앙된 나머지 대항할 수준을 넘어가더라도 왕이 이 추밀원의 수장 위치에서 보다 많은 권위와 나쁜 결과의 보다 적은 위험을 안고 왕 자신의 필요성이나 의회의 무절제가 요구하는 대로 의회를 정회하거나 해산할 수 있는 헌정체제의 아이디어였다. ... 이 모든 일은 왕과 나 사이에서만 종이 위에 그려가며 협의되고 도출되었고, 이에 관해 토론하고 숙려하면서 약 한 달이 흘렀다.

Temple, Memoirs, Part III, 13-16쪽.

“새로운 추밀원을 설치하는 아이디어”가 뇌리를 때렸을 때, 템플은 실은 명·청의 내각제를  떠올렸을 것이다.

그런데 템플이 이렇게 자신의 《회고록》에서 이 헌정개혁의 원작자가 자신이라고 밝히고 있지만, 이 신추밀원에서 활약한 중심인물들이 - 배우가 시나리오의 바탕이 된 소설의 원작자를 모르는 경우가 있듯이 - 원작자를 잘 몰라서 다른 사람들을 기획자로 지목하는 통에 템플의 회고의 신빙성이 의심된 적도 있었다. 그러나 더 깊은 연구를 통해 이 일에 가장 정통한 당시 인물들(Sir Robert Southwell, Earl of Alisbury 등)의 제대로 된 증언들도 발견되었고, 여러 논증을 통해 그의 회고는 움직일 수 없는 사실임이 입증되었다.

참조: Edward Raymond Turner, “Privy Council of 1679”, in: The English Historical Review,  vol. xxx (1915), 256-259쪽. 또 다음도 보라: Richard Lodge, The Political History of England, Vol. 8 (in 12 volumes). From the Restauration to the Death of William III, 1660-1702 (London: Longmans, Green and Company, 1910), 161-162쪽의 각주2; J. R. Tanner, English Constitutional Conflicts of the Seventeenth Century 1603-1689 (Cambridge: Cambridge University Press, 1928, reprinted: 1971, digitally printed: 2008), 243쪽. 뒤에 소개될 모든 저자들도 템플이 원작자임을 전제한다.

템플은 신추밀원 구성원칙을 정원을 30명으로 잡고 상하양원에서 가장 현저한 신임과 영향력을 가진 귀족의원과 하원의원들을 중에서 원칙상 또는 이익상 정부에 대립되지 않는 인물들을 선정하여 반을 채우고 이들을 국왕이 보다 일반적으로 선택하는 동수의 인물들과 섞는 것으로 구체화했다. 이 두 범주가 도합 15명이고, 나머지 15명은 형식적 안전장치로 왕실고위관리들로 채우는 것이다. 그러나 템플은 대중적 권위와 영향력의 개념에 중대한 영국적 변형을 가했다. 중국의 군주와 백성은 부귀가 아니라 ‘덕성과 배움’을 존중하지만, 템플은 ‘덕성과 배움’이 아니라, ‘권력의 균형이 재산의 균형에 좌우된다’는 일반원칙을 수립했던 크롬웰 공화국의 정치사상가 제임스 해링턴(James Harrington, 1611∼1677)처럼 ‘부’와 ‘소득’을 앞세웠다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 15쪽.

그러나 이 헌정체제에 필요한 하나의 주요 고려사항은 땅이나 관직에서 나오는 소득이 연간 약 30만 파운드에 달해야 하는, 이 신추밀원의 개인적 부의 고려사상이다. 반면 하원의 부는 좀처럼 도합 40만 파운드를 넘지 않는 것으로 드러난다. 그리고 권위는 많이 땅을 따르는 것으로 얘기된다. 최악의 경우에 이런 추밀원은 위급한 고비를 당하면 자신의 재산에서 왕권의 어떤 큰 곤궁을 덜 정도로 국왕을 지원할 수 있을 것이다.

Temple, Memoirs, Part III, 13-16쪽.

그리하여 신추밀원 위원들의 재산합계는 전 하원의원의 부의 4분의 3과 동일했고, 핼리팩스, 선더랜드, 에섹스 3인의 재산합계는 왕보다 많았다. 당시 영국이 재산을 중시하는 상업사회로 이행 중이었다고는 하지만, 상업화 수준은 중국에 미치지 못했다. 또한 상업화될수록 ‘이利’를 ‘이’로 여기지 않고 ‘의義’를 ‘이’로 여기는 공자의 원칙을 준수함으로써만 정부의 도덕적 권위를 높이고 지킬 수 있다. 템플도 상술했듯이 중국논의에서 이 점을 강조하여 “중국에서 존경과 존중은 부귀에 주어지는 것이 아니라, 덕성과 배움에 주어진다”고 분석한 바 있다. 그러나 템플은 자신의 중국분석에서 얻은 원칙을 어긴 것이다. 이로 인해 당시 프랑스대사 바리용(Barillon)으로부터 찰스2세의 신추밀원은 ‘추밀원(des conseils)’이 아니라 ‘신분제의회(des Etats)’라는 비판을 받았다.

참조: Osmund Airy, Charles II (London·New York: Longmans, Green, and Co., 1904), 358쪽.

Temple, Memoirs, Part III, 23쪽. 롯지는 이 구절을 “당대의 가장 훌륭한 비판은 그것은 추밀원이 아니라 신분제의회라고 천명한 바리용의 비판이었다”고 해석했다. Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 162쪽. 반면, 터너는 “나는 대사의 말에서 단지 거의 의미 없는 능란한 논평만을 볼 뿐이다”라고 롯지를 비판했다. Turner, “Privy Council of 1679”, 253쪽. 그러나 바리용의 비판이 템플의 ‘富’ 원칙에 한정된 비판이기 때문에 필자는 ‘당대의 가장 훌륭한 비판’이라고까지 말할 수 없지만, 저 비판이 나름의 예리함을 갖고 있기 때문에 ‘거의 의미 없는 능란한 논평’에 불과한 것으로 보지도 않는다.

이런 무원칙 외에 템플의 신추밀원 계획은 구체적인 인물선정 과정에서 구성원칙의 모순성으로 인해 어쩔 수 없이 이 원칙을 위배하게 된다. 구성원칙은 ‘상하양원에서 가장 현저한 신임과 영향력을 가진 귀족의원과 하원의원들을 중에서 원칙상 또는 이익상 정부에 대립되지 않는 인물들’을 선정하는 것인데 만약 어떤 인물이 의회에서 가장 현저한 영향력을 가졌지만 동시에 왕과 대립하는 인물인 경우에는 어찌되는가? 나중에 휘그의 창시자가 되는 섀프츠베리(Anthony 1st Earl of Shaftesbury, 1621-1688)는 당시 가톨릭신자를 왕위계승에서 배제하는 이른바 ‘배제법’ 제정을 둘러싸고 왕과 정면으로 맞서 하원을 주도하는 중심인물이었다. 찰스2세는 섀프츠베리가 왕정복고에 혁혁한 공이 있는 인물이었지만, 가톨릭문제로 결별한 뒤에 위협적인 영향력을 가진 그를 다시 궁전으로 불러들여 추밀원의장으로 삼고 싶었다. 국교파 왕위계승권을 주장하는 섀프츠베리와 친한 몬머스 공(찰스2세의 국교파 혼외자식), 에섹스 경, 선더랜드 경도 왕의 이 계획과 공조관계에 있었다. ‘의회에서 가장 현저한 인물’이라는 구성원칙에 따를 때, 왕의 이 ‘섀프츠베리 카드’는 그릇된 것이 아니었다. 그러나 ‘원칙상 또는 이익상 정부에 대립되지 않는 인물들’이라는 원칙을 따를 때, 그것은 분명 그릇된 카드였다. 이로 인하여 왕과 템플 사이에 한 바탕 갈등이 있었고, 결국 왕의 뜻이 관철되었다. 훗날 왕과 섀프츠베리 간의 첨예한 갈등은 ‘신추밀원’의 권위와 지지기반을 약화시키는 한 요인이 된다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 12쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 19-21쪽.

‘섀프츠베리 카드’를 둘러싼 왕과 템플의 갈등을 정밀 검토해보면, 중국식 내각제를 적용한 신추밀원과 관련하여 양자 사이에는 분명 신추밀원의 역할을 두고 일정한 이해차이가 있었다. 템플은 신추밀원을 절대군주의 수사적 권의를 조금도 훼손하지 않으면서 실질적으로 절대군주의 권한을 제한하여 의회와의 대립을 완화하는 방법으로 이해한 반면, 찰스는 신추밀원을 정적 섀프츠베리를 ‘신추밀원의 포로’로 잡아 권력투쟁을 해결하는 해법으로 이해했다. 그러나 역사가 다 아는 바이지만, 권력투쟁은 영원히 없앨 수 없는 것이고, 또 내각제는 권력투쟁을 해결하는 해법도 아니다. 따라서 양자 간의 이러한 이해의 차이로 신추밀원의 운용은 순조롭지 못했다. 따라서 찰스의 이해를 따르는 논자들은 템플의 헌정계획 자체를 ‘실패작’으로 보기도 한다. 반대의 이해를 따르는 논자들은 템플의 계획이 아니라 찰스의 ‘정략적’ 이해를 실패의 원인으로 보고, 이 헌정개혁의 실패를 찰스나 섀프츠베리의 탓으로 돌리고, 왕권에 대한 모종의 견제기구로서의 신추밀원 계획의 원리적 생명성을 인정한다. 사실, 한 번 공포된 신추밀원의 저 두 원칙은 어디까지나 엄연한 국왕의 공약인 한에서 영원히 지워질 수 없는 것이고, 찰스의 ‘신추밀원’ 원칙이 제임스2세에 의해 잠시 망가졌을지라도 다시 되살아날 수밖에 없었다. 미상불, 템플의 계획은 명예혁명 이후 혁명적 분위기 속에서 다시 되살아나 찰스2세의 내각제를 부활시킨다.

참조: Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 162쪽.

참조: Trevelyan, England under the Stuarts, 390쪽; Steensma, Sir William Temple, 20쪽; Airy, Charles II, 359쪽; Turner, “Privy Council of 1679”, 268-270쪽; Harold W. V. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, in: The English Historical Review, vol. xxvii (1912), 685-686쪽.

V. 찰스2세의 1679년 헌정개혁: ‘새 추밀원’과 원형 내각제의 탄생

1. ‘The King in Council’의 선언: 내각제와 제한군주정의 디자인

찰스2세는 템플과의 협의와 기획 및 도상연습이 끝나고 템플의 조언에 따라 측근 3-4명에게 이 계획을 미리 알리기로 결심했다. 템플은 왕이 지명한 핀치, 선더랜드, 에섹스에게 차례로 이 헌정개혁을 자세히 설명해 주었다. 세 사람들은 이 계획을 놀라움과 기쁨으로 받아들였다. 대법관 핀치는 “그것이 하늘에서 떨어져 폐하의 가슴에 들어온 것처럼 보인다”고까지 말했다. 1679년 4월 20일 부활절 일요일, 추밀원 위원들은 왕의 조현朝見하도록 명령에 따라 오후에 화이트홀에 모였다. 대법관은 왕을 대신하여 한 선언을 낭독했다. 이 선언은 21일일 날짜를 달고 있는 추밀원의 공식기록에 의하면 ‘왕이 그의 왕권과 정부에 아주 중요한 문제에 있어 취한 결정(A Resolution Hee hath taken in a matter of Great Importance to His Crowne & Government)’이고, 보통 알려진 것으로는 ‘신추밀원 설치에 관한 선언(A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council)’이다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 17-18쪽.

이 ‘선’언에서 찰스2세는 먼저 기존의 추밀원의 문제점과 불만을 조목조목 지적한다.

이 추밀원의 큰 인원수가 조언을 많은 국가대사에서 필수적인 기밀성과 신속처리에 부적합한 것으로 만들지 않았다면, 이 조언은 더 빈번했을 수 있다. 이로 인해 폐하는 더 적은 수의 당신들을 대외위원회에서 사용하고 지난 많은 해 동안 (이런 경우에) 그들의 가운데 어떤 소수의 조언을 사용하지 않을 수 없었다. 폐하는 이 과정에서 직면한 불不성공을 안타깝게 생각하고, 이것으로부터 생겨난 사건들의 나쁜 상황에 대해, 그리고 그의 선량한 신민들 사이의 커다란 경계심과 불만을 야기하고 그럼으로써 국왕과 정부를, 우리가 국내외에서 두려워할 이유가 있는 위험에 너무 취약한 처지에 방치한 어떤 불행한 사건들에 대해 지실하고 있다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, Appendix, in: Temple, Memoirs, Part III, 3쪽.

왕은 인원수가 많은 기존의 추밀원의 기무처로서의 부적절성, 소수자문그룹의 불가피한 활용, 다시 여기서 빚어진 불신과 불필요한 갈등의 문제 등을 솔직히 인정하고 있다. 이어서 그는 신추밀원에 관한 역사적 공약 중 가장 결정적인 항목을 선언한다.

폐하는 이제 이런 것들이 금후에는 지혜롭고 한결같은 협의(Wise and Steady Counsels)의 경로에 의해 방지될 수 있기를 희망한다. ... 이 목적을 위해 폐하는 그가 지금까지 어떤 단 한 명의 장관이나 사적 조언 또는 폐하의 업무의 일반적 관리를 위한 외무위원회를 써온 관행을 버리고, 인원수에 있어서 국내외의 모든 업무의 협의와 숙고에 적합한 능력을 갖췄을 뿐만 아니라 이 국가를 구성하는 여러 부분들로부터 그들을 선발함으로써 이 나라의 참된 헌정체제에 가장 정통할 수 있는, 따라서 이 국왕과 국가의 모든 국사와 이익에서 폐하에게 가장 잘 조언할 수 있는 추밀원을 구성하기로 결심했고, 또 앞으로, 그가 이 나라와 정부의 참된 고대헌법으로 여기는 의회라는 큰 추밀원(His great Council)의 빈번한 활용과 함께 이러한 추밀원의 항상적 조언(constant advice)에 의해 그의 왕국을 다스리기로 결정했다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 4-5쪽.

왕은 능력이 검증되지 않은 측근그룹을 넘어 유능한 인재를 천하에서 구해 추밀원을 구성할 것이라고 공약하는 한편, 무엇보다도 가장 중요한 약속으로서, 금후 왕은 반드시 새 추밀원의 협의와 조언을 얻어 통치하겠다는 공약을 ‘한결같은 협의’와 ‘항상적 조언’이라는 두 번의 표현으로 나타내고 있다. 또한 이와 별개로, 왕이 의회를 “이 나라와 정부의 참된 고대헌법으로 여겨” 향후 의회를 “큰 추밀원”으로 대접하겠다는 것은 ‘내각제적 제한군주정’에 대해 왕이 속류휘그들의 소위 ‘고대헌법론’을 수락한 것으로서 자진해서 ‘의회주의적 제한군주정’을 선언한 것이다.

그러나 터너는 “왕이 업무수행에서 그의 전 추밀원을 활용하고 밀실(cabinet)위원회를 활용하지 않을 것이라는 그의 선언”은 “왕의 가장 중요한 공약이자, 명백히 동시대인들이 가장 중요한 약속으로 간주한 공약”이라고 말한다. Turner, “Privy Council of 1679”, 264쪽. 그러나 섀프츠베리는 템플과 마찬가지로 ‘새 추밀원의 협의 없이는 어떤 칙령도 발하지 않겠다’는 왕의 공약을 가장 중요한 것으로 간주했다. “발언한 첫 번째 양반은 나의 추밀원원장(섀프츠베리)이었는데, 그는 ... 세상은 폐하가 그의 추밀원의 조언 없이는 아무것도 하지 않을 것이라고 약속한 폐하의 최근 선언에 아주 많이 주목할 것이라고 말했고, 이 선언에도 불구하고 폐하가 추밀원의 조언 없이 의회를 정회했을 뿐만 아니라 조언에 반해서 해산까지 했다고 지적했다.” Sir Robert Southwell to the Duke of Ormonde, 19 April 1679. Turner, “Privy Council of 1679”, 269쪽 각주 120에서 재인용. 다른 논자들도 같은 의견이다. 참조: Hume, The History of England, vol. 6, 362, 369쪽; Trevelyan, England under the Stuarts, 390쪽; Maitland, The Constitutional History of England, 389쪽.

이어서 왕은 추밀원의 인원수를 반으로 줄여 30명으로 못 박는다. 그리고 아주 중요한 것으로 5명의 하원지도자를 입각시킨다고 약속한다.

이제 이 추밀원의 더 큰 위엄을 위해 폐하는 상시인원을 30명으로 한정할 것으로 결정하고 추밀원의 더 큰 권위를 위해 당연직 추밀원위원들로서 15명의 폐하의 주요 관리들이 들어 있어야 하고, 나머지 15명에 대해서는 폐하가 귀족의 여러 작위품계로부터 10명을 선발하고, 왕국의 참된 이익을 오해하거나 배반하고 따라서 폐하에게 잘못 조언할 어떤 혐의도 없게 해줄 만한, 이 나라 안에서 알아주는 능력, 중요성, 존경을 갖춘 5명의 왕국 하원의원들을 선발할 것이다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 5-6쪽.

하원지도자들의 포함은 중국 명대 내각제에서 내각내학사를 조정회의의 ‘회추’로 입각시킨 것과 유사하다. 이 추밀원체제를 왕은 ‘신헌법(New Constitution)’으로 부른다. 또한 동시에 왕은 모든 중요인사도 신추밀원의 조언을 받아 행할 것을 선언한다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 9쪽.

이 추밀원의 현재적 해산 시에 폐하는 그가 거명한 모든 관리들을 임명하고, 폐하가 인원수를 채우려고 의도하는 저 다른 사람들과 함께 - 폐하는 이미 이럴 목적으로 이들 각자에게 보내는 특별한 편지에 서명했다. ... 이것은 그가 사용하려고 의도하는 형식이고, 금후부터는 이 편지들이 왕국에 대해 이 큰 존엄성과 중요성을 갖는 책임을 맡을 어떤 사람이든 이 사람을 선발할 시에 어떤 것도 조언 받지 않고(unadvisedly) 행해서는 아니 되도록 추밀원에서 서명되어야 할 것이다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 9-10쪽.

왕은 통치문제와 인사문제까지 추밀원의 협의로 넘겼다. 그러나 프랑스 같은 일부 민주국가에서도 자문기구와의 협의의 의무가 부과되지 않은 독임제적 결정사안들, 가령 의회해산, 계엄령 선포 등의 비상대권도 추밀원의 협의 사항인지는 논란거리다. 이것을 어떻게 보느냐 하는 문제는 훗날 신추밀원의 성패를 좌우하게 된다.

이 선언에 따라 1679년 4월 21일 신추밀원이 개원했다. 신추밀원 위원 명단은 다음과 같다.

“The Names of the Lords of His Majesty’s most Honourable Privy-Council”, Appendix, in: Temple, Memoirs, Part III, 11-13쪽.

(1)His Highness Prince Rupert

(2)Dr. William Sancroft                   Archbishop of Canterbury

(3)Heneage Lord Finch                   Lord Chancellor of England(대법관)

(4)Anthony Earl of Shaftesbury           Lord President(추밀원장)

(5)Arthur Earl of Anglesey               Lord Privy Seal (국새상서)

(6)Christopher The Duke of Albemarle

(7)James Duke of Monmouth             Master of Horse(司馬官)

(8)Henry Duke of Newcastle

(9)John Duke of Lauderdale              Secretary of State for Scotland

(10)James Duke of Ormond              Lord Steward of the Household(집사장)

(11)Charles Marquess of Winchester

(12)Henry Marquess of Worcester        Lord President of Wales

(13)Henry Earl of Arlington              Lord Chamberlain (시종장)

(14)James Earl of Salisbury

(15)John Earl of Bridgwater

(16)Robert Earl of Sunderland            Northern Secretary of State

(17)Arthur Earl of Essex                 First Lord Commissioner of the Treasury

(18)John Earl of Bath                    Groom of the Stole(領帶궁내관)

(19)Thomas Lord Viscount Fauconberg

(20)The Viscount Halifax

(21)Henry Compton                      Lord Bishop of London

(22)John Lord Roberts

(23)Denzil Lord Hollis

(24)William Lord Russell

(25)William Lord Cavendish

(26)Henry Coventry, Esq.               Southern Secretary of State

(27)Sir Francis North                   Lord Chief Justice of the Common Pleas

(28)Sir Henry Capell, Knight of Bath    First Lord of the Admiralty

(29)Sir John Ernley                     Chancellor of the Exchequer(재무장관)

(30)Sir Thomas Chicheley               Master-General of the Ordnance(포병사령관)

(31)Sir William Temple, Baronet

(32)Sir Edward Seymour, Esq.

(33)Henry Powle, Esq.

3명이 더 많은 것은 왕이 원할 때 왕족, 추밀원의장, 스코틀랜드국무대신을 추가할 수 있는데, 이들은 정원으로 치지 않는다는 예외조항에 따라 정원 외로 늘어났기 때문이다. 여기서 시종장·사마관·국새상서·영대국내관 등 15명의 왕실관원과 2명의 왕족은 정치적으로 의미가 없고, 섀프츠베리·러셀·카벤디쉬·카펠·파월 등 하원의원 5인, 템플·에섹스·핼리팩스·선더랜드 등 왕의 측근 4인, 그리고 섀프츠베리가 지지하는 왕위요구자 몬머스 등 도합 10명이 정치적으로 중요한 인물들이다. ‘수상’개념이 아직 생기지 않았지만, 나중의 통례에 따르면 하원의 실력자 섀프츠베리가 수상이다. 그러나 공식직함으로 보면, 수상이 ‘제1재무경’(First Lord Commissioner of the Treasury, 또는 First Lord of the Treasury)을 겸임하는 오늘날의 관례에 따르면 에섹스가 ‘수상’인 셈이다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 8-9쪽.

그리고 찰스2세는 추밀원 안에서 모든 국사의 ‘자유토론’을 보장하고 ‘절대비밀’을 선언한다. 또한 국왕은 “추밀원의 이런 변혁”을 상하양원에 “간단한 연설”로 전한다. “나의 경들과 신사여러분, 나는 내가 지금 오늘 한 일을 여러분들에게 알리는 것을 필수적이라고 생각했다. 그것은 내가 위원 숫자가 결코 30명을 넘지 않을 새로운 추밀원을 설치했다는 것이다. 나는 나에게 조언할 자격이 있고 조언할 능력을 갖춘 인물들을 선발했다. 그리고 나의 모든 중요하고 무게 있는 업무에서, (내가 아주 종종 협의할) 의회 내의 나의 큰 추밀원의 조언 다음으로 이 추밀원에 자문하기로 결심했다. 나는 두 의회에게 알리지 않고는 이렇게 큰 변화를 일으킬 수 없을 것이다.” 여기서도 의회를 ‘신추밀원’과 구별하여 ‘큰 추밀원’으로 표현하고 있다. 이것으로 ‘의회’도 왕의 자문기구에서 기원하였다는 것을 알 수 있다. 이것은 훗날 ‘King in Parliament’라는 의례적 표현의 근거가 된다.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 15쪽.

“A Declaration relating to the Establishment of the New Privy Council”, 15쪽.

Lords' Journal, xiii, 530쪽. Turner, “Privy Council of 1679”, 252쪽에서 재인용.

의회에 대한 왕의 통지는 관보에 게재되었고, 선언은 대판지大版紙로 발간되었다. 그 날 이후의 수많은 서신들은 이 헌정개혁에 대한 평가와 의견을 담고 있다. 새로운 계획에 대해, 그리고 이 계획을 책임지는 사람, 왕의 의도에 대해 많은 경탄이 일었다. 프랑스대사 바리용은 “영국의 왕이 결심한 것보다 더 큰 변화는 어떤 국가의 정부에서도 일어날 수 없을 것이다”고 논평했다. 템플도 이에 대해 기록을 남기고 있다. “이 선언은 나라 안에서 일반적 갈채로 받아들여졌고, 런던금융가에서는 축하의 대형 모닥불로, 아일랜드에서도 같은 모닥불로 받아들여졌다. 네덜란드에서는 동인도회사의 주식이 그것 때문에 즉각, 그것도 아주 많이 올랐고, 네덜란드연합주는 가장 훌륭하고 상당한 사람들 중의 한 사람인 판 레번(Van Lewen)씨를 이번 기회에 공사로 영국으로 넘어오게 하려고 의도했다. 프랑스만이 이 선언에 불만을 보였고, 바리용씨는 그 선언이 추밀원이 아니라 신분제의회를 만들고 있다고 말했다.” 그러나 하원은 이 선언을 가장 냉담하게 받아들였다. 그곳에서는 상반된 것이 가장 많이 표명되었다. 그리고 그들 중 자칭 ‘안다는 자들’은 그것에 대해 모른 체했고, 새로운 비밀의 누출을 기다렸고, 그것이 ‘새로운 궁전요술’이라고 의심하면서, 그것이 진짜 무엇인지를 말하려면 시간을 두고 봐야할 것이라고 되뇌며 판단을 중지했다. 또 추밀원에 입각되지 못한 사람들은 ‘궁전제복과 재야제복은 함께 입을 수 없다’고 이죽댔다.

참조: Turner, “Privy Council of 1679”, 252-253쪽.

Christie, Life of Shaftesbury, vol. ii, app., cix쪽, using Barillion's dispatch. Turner, “Privy Council of 1679”, 253쪽에서 재인용.

Temple, Memoirs, Part III, 22-23쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 23-24쪽; Airy, Charles II, 358쪽.

한편, 찰스2세는 계획대로 선언 다음날인 4월 22일, 추밀원을 즉각 네 개의 상임위원회로 나누었다. 이것은 상하양원 소속 추밀원 위원들이 들어있는 한, ‘소수의 밀실그룹’을 활용하지 않을 것이라는 그의 공약에 대한 위반이 아니었다. 위원회의 분업 체계는 왕정복고 이전이나 이후나 필수불가결한 것이기 때문이다. 상임위원회는 9명의 정보위원회, 10명의 아일랜드위원회, 13명의 탕헤르위원회, 22명의 무역·플랜테이션위원회였다. 특정한 중요인물들이 각 위원회의 핵을 형성한 한편, 두 명의 국무대신은 항상 그들의 어떤 위원회에든 중복해서 참석할 수 있었다.

Privy Council Register, lxviii, 22 April 1679. Turner, “Privy Council of 1679”, 264쪽에서 재인용.

그런데 정보위원회의 면면, 임무, 그리고 그 운영형태를 보면, 템플이 이 정보위원회를 이전의 밀실그룹이 아닌, 중국식 공식내각으로 기획했을 알 수 있다. 그러므로 “이 정보위원의 구성은 왕과 추밀원의 정부로부터 영국의 내각정부로 발전하는 단계들 중의 하나다”. 이 때문에 정보위원회는 아주 중요한 것이다. 왕은 ①핀치 대법관(lord chancellor), ②섀프츠베리 추밀원장, ③알링턴 시종장, ④에섹스 제1재무경, ⑤선더랜드 북부대신, ⑥코벤트리 남부대신, ⑦몬머스공, ⑧핼리팩스, ⑨템플을 정보위원회 위원들로 임명하고, “또는 이들 중 세 명(국무대신은 늘 이 중 일인이다)” 정보위원로 임명했다. ‘이들 중 세 명’이란 정보위원회의 회의정족수로 보인다. 면면을 볼 때 왕의 측근들(템플, 에섹스, 선더랜드, 핼리팩스, 핀치, 알링턴)과 하원지도자 및 이와 결탁한 왕위요구자(섀프츠베리와 몬머스 공), 중립적인 중요인사(코벤트리)를 다 망라했다.

다이시는 “계획이 템플 자신에 의해 세밀하게 詳述되었다”고 말한다. Dicey, The Privy Council, 66쪽. 따라서 ‘내각으로서의 정보위원회’도 템플의 작품으로 보아야 한다.

Turner, “Privy Council of 1679”, 265쪽.

Privy Council Register, lxviii, 22 April 1679. Turner, “Privy Council of 1679”, 265쪽에서 재인용.

정보위원회의 임무는 “모든 국내외적 조언을 털어 놓고 숙고하는 것”이고, “정보위원회 위원들이 적절하다고 생각하는 어느 곳에서나, 그리고 적절하다고 생각하는 빈도로 회합할” 수 있었다. 정보위원회는 대내외업무를 가리지 않고 모든 종류의 중요한 업무들을 다루었다. 이것은 실제로 추밀원 업무의 일차적 숙고를 위한 중요한 구성원들의 보다 작은 협의체였다. 이런 의미에서 정보위원회는 추밀원 속의 ‘내각’이었고, 명대 중국의 내각과 유사했다. 이 위원회는 상당한 시간 동안 일주일에 한두 번 충분히 정규적으로 보통 화이트홀에서, 때로는 윈저궁에서, 또는 햄프턴궁에서 회동했다. 참석율은 좋았고, 7-8명, 또는 9명이나 그 이상의 위원들이 참석하는 수많은 회합들이 있었다. 대법관, 추밀원장, 에섹스의 불참으로 단 한 번 회의가 연기된 적이 있을 뿐이다. 왕은 거의 언제나 출석했다. 때로 국외자들도 불려왔다. 왕과의 대면은 일단 각료들의 영광이었다. 이 정보위원회의 면밀한 의사록이 보존되어 있고, 참석자들의 명단도 전해진다. 실질적 숙고와 실질적 활동과 더불어 적잖은 논쟁과 토의가 있었다. 종종 문제가 둘 이상의 위원들에게 맡겨졌고, 이들은 나중에 위원회에 보고하도록 되었다. 다시 대부분의 위원들은 어떤 특별한 업무를 다루는 특별위원으로 임명되었다. 종종 어떤 업무는 추밀원의 다른 위원회에 직접 맡겨졌다. 정보위원회는 대외관계, 조약, 대사들에 대한 훈령, 해외로부터 온 보고들을 다루었지만, 또한 아일랜드와 관련된 문제들, 식민지, 함대, 통행허가, 임명발표, 국내문제 전반을 심의했다. 정보위원회는 중요한 정책문제와 의회와의 관계 방안을 여기서 채택, 심의했다. 중국의 내각이 황제의 ‘유시’를 초안했듯이 정보위원회는 영국 국왕의 연설문 초안도 작성하고 결정했다. 정보위원회에서 결정된 사항들은 추밀원 회의에 회부되었고, 그러면 추밀원은 정보위원회가 발의한 대로 의결했다. 종종 위원회는 추밀원 기록에 아무런 언급이 없는 사항들도 결정했다.

Privy Council Register, lxviii, 22 April 1679. Turner, “Privy Council of 1679”, 265쪽에서 재인용.

이 점에서 이 정보위는 “다른 상임위원회들과 현저하게 달랐다”. 정보위의 몇몇 특정 위원들은 조커처럼 “모든 위원회에 참여했다”. 이들이 나중에 ‘내각추밀원(cabinet council)’이라 불리는 “자문관들의 핵”이었다. 이 작은 내각(정보위원회)과 전체 추밀원과 사이에 통치나 정책의 일반적 통제에 전혀 참여하지 않은 여러 상임위원회들이 배치되었다. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 688쪽.

참조: Turner, “Privy Council of 1679”, 265-6쪽. 그런데 터너는 이 정보위원회를 이전의 외무위원회와 같은 밀실회의로 보고 공약위반처럼 묘사한다. “왕은 더 이상 외무위원회와 같은 밀실회의를 갖지 않을 것이라고 말했지만, 새로운 기구의 의사록은 크게 보면 그것이 새 이름을 단 옛 외무위원회이었음을 보여준다.” Turner, “Privy Council of 1679”, 265쪽. 게다가 터너는 이 정보위와 템플의 3인모임을 뒤섞고 있다. “이때(1679)부터 줄곧 내각은 오히려 왕의 친구들의 비밀회합, 즉 추밀원 위원들의, 아마 심지어 추밀원의 중요한 위원회의 위원들의 비밀회합이 되는 경향이 있었지만, 추밀원 위원이나 추밀원의 어떤 위원회의 위원들이라기보다 왕의 내밀한 조언자들로서 따로 회동하는 경향을 보였다. 템플에 의하면, 이것은 선더랜드, 에섹스, 그리고 그 자신과 함께 거의 즉시 시작했다.” Turner, “Privy Council of 1679”, 267쪽. 롯지도 이 모임을 공약위반으로 본다. Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 162쪽. 다이시는 정보위 설치를 공약위반으로 보고, 템플이 “자기의 창조물에 가한 “죽음의 타격”으로 과장한다. Dicey, The Privy Council, 67쪽. 그러나 정보위는 섀프츠베리를 위시한 의원들도 망라했기 때문에 결코 밀실회의로 볼 수 없다. 또 全 추밀원의 조언을 받겠다는 공약도 위배하지 않았다. 모든 분과와 추밀원 전체회의가 분야별로 다 할 일이 배분되었기 때문이다. 나아가 비밀스런 3인모임은 왕이 참석하지 않았고, 조금 뒤 핼리팩스, 섀프츠베리, 몬머스까지 참여하기에 ‘왕의 밀실회의’로 볼 수 없다.

위에서 살펴보았듯이 템플은 중국 내각제에서의 왕과의 ‘面議’를 각로들의 특별한 특권으로 기술한 바 있다. “모든 것보다 위에 있는 것은 각로들의 추밀원, 즉 인원수에서 5명이나 6명을 좀처럼 넘지 않지만 최상의 현명과 경험을 갖춘 인사들인 주요대신들의 추밀원, 즉 내각이다. 이들은 큰 예찬을 받으며 다른 중앙부처나 지방정부를 거친 뒤에 마침내 이 최고의 위계로 승진해서, 왕과 직접 대좌하는 추밀원 또는 기무처(Junto)로 봉직한다. 왕과의 이 대좌는 다른 어떤 관원에게도 허용되지 않는 것이다.”

Register of the Committee of Intelligence, 1679-82, Add. MS. 15643. Turner, “Privy Council of 1679”, 265쪽 각주 94를 보라.

Turner, “Privy Council of 1679”, 266쪽.

말하자면, 추밀원은 명·청조의 ‘조정朝廷’이고, 정보위원회는 이 ‘조정’ 속의 내각이고, 나머지 여러 분과위원회는 명·청대의 육부와 같은 예하 위원회들이었다. 정보위원회가 결정하면 추밀원 전체회의나 분과위원회는 의례적으로 이에 따라 의결해서 정보위의 결정을 정부정책으로 공식화했다. 이 공식화 과정은 갈수록 완전히 ‘기계적’ 의례가 되었다. 따라서 정보위원회의 권위는 명·청대 내각의 권위를 방불케 했다.

그러나 정보위의 이러한 권력지위는 얼마 지나지 않아 더 작은 내부그룹에 의해 일시적으로 의례적 ‘외피’가 될 상황에 처했다. 정보위원회는 하원지도자 섀프츠베리의 입각으로 공적·대외적 신뢰를 담보할 수 있었지만, 위원수가 영국보다 수십 배 큰 나라인 명나라의 통상적 내각 인원(3-6명)에 비하면 많은 편이라서 추밀원회의의 사전조율이나 의회대책 등 기무사항의 긴밀한 처리에 적절치 않았다. 정보위원인 선더랜드는 추밀원의 새 체제가 뜰 당시에 템플에게 템플이 다른 국무대신의 관직을 맡든 안 맡든 “왕의 일의 진행과정에서 어떤 다른 사람들과도 구별되는 완벽한 신뢰 속에서 결합할 것을 제안했었다”. 이에 대해 템플은 회고한다. “나는 일반 업무들이 추밀원이나 개별위원회에 얼마나 많이 위임되는지, 그리고 내가 얼마나 많이 이 업무들이 어떤 사적 채널로 들어감이 없이 그렇게 계속 진행되는 것이 적합하다고 생각하고 있는지를 고려할 때 그것의 필요성을 알지 못했을지라도 자기가 그것을 아주 받아들이고 싶은 것이라고 말해주었다. 그러나 선더랜드는 2주일 뒤 둘 만의 이 신임관계를 바꿔, 에섹스를 이 속에 집어넣을 것을 원하는지를 내게 물어왔다. 나는 그가 아는 것보다 내가 더 잘 안다고 생각한 에섹스에 대한 나의 - 종종 최근의 - 의견을 선더랜드에게 넌지시 통지했을지라도 그것에 동의했다.” 템플의 이 회고를 참조하면, 선더랜드, 템플, 에섹스 3인의 사적 모임은 선더랜드가 주도한 것이고, 템플은 마음속으로 이 관계를 불필요하게 느꼈고, 템플의 원래계획에는 없었던 것임을 알 수 있다. 아무튼 이후 이 3인은 돌아가면서 3인 중의 한 사람의 집에서 매일 한 번씩 한 나절 동안 만났고, “그때 모루 위에 있는 주요 사안들에 관해, 그리고 의회나 추밀원을 위해 어떻게 가장 잘 준비될 수 있는지에 관해 협의했다”. 그러나 적어도 몬머스공의 비호 아래 섀프츠베리의 행동에 의해, 그리고 종교문제에 대한 하원의 일그러진 분위기 때문에 일이 빙퉁그러지고, 핼리팩스가 왕의 신임이 어디에 있는지를 깨달음으로써 불만스러워 하는 것으로 보여서 템플은 선더랜드와 에섹스에게 그를 3인 협의 속으로 받아들이자고 제안했다. 이를 두고 이견이 있었지만, 결국 핼리팩스를 받아들여 4인모임을 만들었다. 그리하여 이 넷은 통상적인 만남과 협의에 들어갔다. 4월말 가톨릭 왕위계승자의 왕권을 제한하는 국왕의 양보법안을 협의하는 짧은 시기 동안, 이 사적 4인모임은 일시적으로 아주 잘 작동했던 것으로 보인다. 템플은 회고한다.

Temple, Memoirs, Part III, 28-29쪽.

Temple, Memoirs, Part III, 29-31쪽.

이 모든 업무처리 동안 세 양반과 나는 항상적 회동과 협의를 계속했다. 우리는 폐하의 복무와 왕국의 일반복리를 위한 아주 많은 단결과 아주 공평무사한 노력을 발휘해서, 그들에게 나는 어느 날 회의가 끝났을 때 우리 넷은 영국에서 가장 정직한 4인이거나, 우리는 적어도 서로 서로를 우리들이 세계에서 가장 정직한 사람들이라고 믿게 만들고 있기 때문에 최대의 망나니일 것이라고 말했다.

Temple, Memoirs, Part III, 37쪽.

4인의 이 사적모임은 점차 사전결정을 통해 정보위원회를 조종하게 되었다. 이런 까닭에 데이비드 흄처럼 예리한 역사관찰자조차도 이 사적모임을 “모든 국사를 맨 먼저 숙고하는 일종의 내각추밀원(cabinet council)”이라고 과장할 정도였다.

Hume, The History of England, vol. 6, 363쪽.

그러나 이 4인모임은 오래가지 않아 섀프츠베리와 몬머스가 포함되고 템플이 배제됨으로써 새로운 ‘5명모임’으로 변했다가, 2주 만에 다시 원래의 ‘4인모임’으로 복원되었다. 섀프츠베리와 몬머스의 포함으로 사적 모임은 공적 기무기구의 성격을 띠었지만, 신추밀원과 정보위원회의 원작자가 배제되는 일이 벌어진 것이다. 템플의 회고에 의하면, 섀프츠베리는 자신이 왕의 신임 속에도 들어있지 않다는 것을 깨닫고, 추밀원에 대한 신뢰도 발견하지 못하면서 그의 모든 행동과 열망을 하원으로 돌리고, 4인 협의모임을 꺼림칙한 것으로 몰 정도로 열망을 불태워 어떤 식으로 소동을 일으킬지를 백방으로 찾는 중이었다. 그러나 에섹스와 핼리팩스는 “몬머스공과 섀프츠베리가 하원에 대해 가진 영향을 고려하여 첫 업무 숙의 속으로 받아들이고 이 목적을 위해 일정한 기간 또는 왕의 일생 동안 요크공의 유배에 그들과 합의하는 것이 필요하다는 의견”이었다. 선더랜드는 이들의 의견을 템플에게 전하면서, 템플의 의사를 물었다. 템플은 이에 적극적으로 반대했다. 첫째, 템플은 몬머스공·섀프츠베리와 전혀 관계하고 싶지 않다고 말했다. 둘째, 그는 왕과 그의 동생 요크공 사이에 차이가 나는 문제에 결코 관여하고 싶지 않다고 말했다. 그러자 세 사람은 템플을 빼고 몬머스공·섀프츠베리와의 만남과 협의에 들어갔다. 템플은 그 사이 추밀원에도 덜 나가고 우연이 아니면 그 동료들과 더 이상 만나지 않았다. 우연히 만나면 서로 친절히 대했지만, 새로운 협의모임에서 무엇이 결정되었는지 묻지도 않았고 그들도 전하지 않았다. 그러나 이런 상태는 오래가지 않았는데, 2주 남짓한 기간에 선더랜드·에섹스·핼리팩스는 몬머스공·섀프츠베리를 ‘불합리한’ 사람들로 느끼기 시작했다. 몬머스공과 섀프츠베리는 왕을 모든 사항에서 하원에 굴복시키고 이로써 자기들을 절대적으로 모든 국사의 수장 위치에 두지 않을 수 없도록 왕을 몰아가려고 애쓰며 하원을 설득하려고 했기 때문이다. 그리하여 세 사람은 이에 대해 불평을 하며 이런 불안 속에서 남은 유일한 치유책으로 의회 정회의 아이디어에 착안하기 시작했다. 템플은 그들의 이런 제안에 동의했고, 이것이 세 사람을 몬머스공·섀프츠베리와 절대적으로 결별시킬 것으로 예견했기 때문에 더욱 동의했다. 4인은 국왕에게 의회정회를 건의하고 추밀원에서 논의하고 의결하기로 합의했다. 그리하여 이 과정에서 4인의 모임은 다시 회복되었으나, 의회지도자들을 놓침으로써 공식성을 갖추는 데 실패했다.

Temple, Memoirs, Part III, 38-41쪽.

나아가 - 뒤에 상론하겠지만 - 4인의 정치적 미숙과 나태로 이 4인이 추밀원과 국왕을 제대로 보좌하지 못했고 그리하여 왕이 1679년 7월 10일 의회해산을 추밀원의 다수의 반대를 무시하고서 명령하는 사태가 빚어졌다. 이후 템플은 달포 정도 이상 자기의 별장 쉰(Shene)에만 머무르고 궁궐과 추밀원에 출근하지 않았다. 왕은 10월 소집하기로 공약한 새 의회를 개회 직전에 1680년 1월로 연기시켰다. 에섹스와 핼리펙스도 낙담하여 사적모임에 나오지 않았다. 10월 들어 섀프츠베리의 이름이 추밀원의 명단에서 삭제되었다. 11월의 한 편지는 말한다. “에섹스는 사임할 것을 생각해왔다. ... 핼리팩스는 기분이 언짢아 종종 은퇴를 말한다. 윌리엄 템플은 쉰에 머물러, 추밀원으로 온 적이 없다.” 선더랜드만 남아 새로 입각한 하이드와 고돌핀과 새로운 모임을 만들어 정책협의를 계속했다. 템플은 “이 셋만이 왕의 국무의 기밀과 운영에 들어 있는 것으로 생각되어 ‘장관집단(Ministry)’으로 간주되었다”고 기록하고 있으나, 이것은 이전의 4인모임에 비해 무력한 모임이었다. 게다가 그 사이 선더랜드는 왕으로부터 불신을 받았고, 핼리팩스와는 격하게 다투었다. 1681년 1월 24일, 템플, 선더랜드, 에섹스가 동시에 추밀원 명단에서 지워졌다. 따라서 정보위원회를 이끌었던 템플의 4인회는 겨우 3개월 정도 존속하고 사라진 것이다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 63-64쪽; Hume, The History of England, vol. 6, 369쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 88쪽.

Henry Sidney, Diary and Correspondence of the Times of Charles the Second, vol. i (London, 1843), 183쪽, Sidney to the Prince of Orange, 10 November 1679. Turner, “Privy Council of 1679”, 269-270쪽 각주 125에서 재인용.

Temple, Memoirs, Part III, 87쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 140-147쪽.

템펄레이(Harold W. V. Temperley)가 18세기의 전형적 현상으로 규정한 추밀원 속의 ‘외부내각(Outer Cabinet)’과 ‘내부내각(Inner Cabinet)’의 분화현상에서 템플의 이 4인모임은 ‘내부내각’의 맹아적 형태였지만, 더 이상 발전하지 못했고 또 왕이 참석하지 않지도 인정하지도 않은 사적모임인 한에서 어디까지나 ‘맹아’에 불과한 것이다. 추밀원 정보위원회는 ‘외부내각’으로 외피화될 위험에 처했지만, 결국 ‘외피화’되지 않았다. 이후 찰스2세 치하에서 왕이 소집하는 내부그룹이 생겨났지만 왕의 대면 없는 이런 사적모임이 다시 생겨났다는 기록은 보이지 않는다. 오히려 상술했듯이, 정보위원회의 의사록은 저 사적모임이 사라진 뒤도 의회의 정회와 해산을 제외한 모든 국사를 엄청난 양으로 처리한 기록을 보여준다. 따라서 템플 시대에 명실상부하게 ‘내각’의 역할을 한 것은 왕이 참석하지 않는 저 ‘4인모임’이 아니라 왕이 참석하는 정보위원회였고, 또 이것이 템플의 헌정계획의 원래 취지에 합당한 것이다. (이런 까닭에 필자는 4인모임을 ‘내각추밀원’이라고 한 흄의 기술은 과한 것이라고 말한 것이다.) 이런 의미에서 1679년의 신추밀원 정보위원회는 영국의 원형 내각이고, 영국 내각제의 기원인 셈이다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 682-699쪽.

참조: Turner, “Privy Council of 1679”, 267쪽.

그런데 추밀원의 조언 없이 의회의 정회·해산·소집연기를 반복하던 찰스2세는 ‘cabinet’이 그래도 신추밀원 덕택에 ‘밀실’의 어감을 잃고 ‘내각’의 의미를 얻어갈 즈음, 정보위원회와 구별되는, ‘내각추밀원(cabinet council)’으로 불리는 내밀한 기무회의를 운영하기 시작한다. 이것은 아무래도 왕이 추밀원의 논란을 듣지 않고 의회소집 연기 결정을 내리고 나서 템플이 일어나 왕에게 진언한, 추밀원 규모 및 인사의 재조정에 관한 최후의 새로운 간언에 기인한 것으로 보인다. 그는 추밀원 재조정과 국무처리 방법에 대해 이같이 마지막 고언을 한다.

... 나는 왕에게 감히 왕의 장래 국무처리 절차에 관한 나의 겸손한 조언을 올리고 싶었다. 그것은 폐하가 그의 업무에서 부디 이러저러한 추밀원회의를 활용하고 추밀원의 논의와 조언에 자유를 허용하고, 이것들을 들은 뒤에 폐하가 그의 마음대로 결정해도 된다는 조언이었다. 폐하가 현재의 추밀원의 사람들이나 수가 업무에 적합하다고 생각하지 않는다면, 이 추밀원을 해산하고 20인, 10인, 5인 또는 폐하가 원하는 다른 인원수의 또 다른 추밀원을 구성하고 또 폐하가 원할 때 사람들을 다시 바꾸는 것은 폐하의 권한에 속하는 것이지만, 조언하지 않는 추밀원위원들을 만드는 것이 폐하의 권한에 속하는 것이지는 내가 의심한다는 조언이었다. 그리고 내가 이전 시대나 현재 시대를 관찰해 본 한에서, 나는 그것이 영국에서 폐하의 선왕들에 의해 실행되었거나 기독교세계의 현재 군주들에 의해 지금 실행되고 있는 것인지 의심한다는 것이었다. 그리고 폐하에게 겸손하게 나는 폐하의 크고 공적인 국무의 숙고에서 활용하기에 적합하다고 생각할 그런 어떤 추밀원을 구성하라고 조언했다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 91-92쪽.

템플은 여기서 현 추밀원의 규모, 운영형태, 인물들을 왕의 임의대로 재조정하여 새로운 추밀원을 구성하되, “조언하지 않는 추밀원위원들을 만드는 것”, 즉 추밀원의 조언을 듣지 않거나 추밀원의 조언을 막는 것은 해서는 아니 된다고 말하고 있다. 한 마디로, 모든 국사를 결정할 때 반드시 추밀원의 협의를 거치는 명·청 내각제의 원칙만은 견지하라는 것이다. 그러나 그는 왕을 자극하지 않기 위해 이것을 영국의 선왕들과 기독교세계의 현재 군주들의 관행으로 돌려 말하고 있다. 과거에도 존재한 적이 없고 또 당시에도 존재하지 않는 영국과 유럽의 ‘관행’을 들먹이는 것이 왕에게 얼마나 설득력이 있었는지는 알 수 없지만, 템플은 이같이 전한다. “폐하는 나의 말을 아주 정중하게 들었고 내가 진언한 어떤 것에 대해서도 전혀 기분나빠하지 않은 것처럼 보였다. 또한 추밀원의 어떤 인사도 기분나빠하지 않고, 오히려 대부분이 그것에 아주 많이 동조했다.” 템플이 공개석상에서 추밀원 재조정을 건의한 것은 왕에게 추밀원 손질의 명분을 주었을 것이다. 그리하여 이미 10월 해임된 섀프츠베리, 그의 조종으로 1680년 초에 동시에 사표를 낸 러셀, 카벤디쉬, 카펠, 파월 등 하원인사들, 새로 입각한 하이드와 고돌핀 등 그간의 인사변동을 추스르고 분위기를 일신하기 위해 1681년 일손을 놓은 템플, 선더랜드, 에섹스를 해임하고 30명을 넘지 않는 선에서 새 추밀원을 구성했다. 이와 함께 왕은 템플의 건의대로 정보위원회와도 다르고 템플과 선더랜드의 저 사적모임과도 다른 ‘내각추밀원’을 설치했다.

메이틀랜드는 “윌리엄 템플 경이 추밀원을 개혁하여 추밀원이 이전에 보유했던 그 지위로 복귀시키는 계획을 안출했다”고 풀이했다. Maitland, The Constitutional History of England, 389쪽. 또 템펄레이는 클래런던의 추밀원 개념을 “헌법상 왕은 추밀원의 자문을 준수하도록 구속되어 있다”는 의미로 해석했다. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 682쪽;  만에 하나 메이틀랜드의 말이 옳고 클래런던의 추밀원 개념이 템펄레이가 이해한 대로라면, 영국의 전통적 추밀원은 중국 내각제와 거의 같은 것일 것이고, 유럽의 관행을 들먹이는 템플의 주장은 빈말이 아닐 것이다. 그리고 ‘템플의 헌정개혁은 중국 내각제의 모조품’이라는 필자의 주장은 붕괴될 것이다. 그러나 메이틀랜드는 자신의 말을 뒷받침할 아무런 증거도 대지 않았다. 그리고 템펄레이는 클래런던의 추밀원 개념을 완전 ‘오해’했다. 영국의 추밀원 위원들은 행정기능 없이 자문만 하는 프랑스의 寵臣과 같은 존재가 아니라, 자신의 작위·재산 때문에 추밀원에 앉아 있을 권리를 가졌고 행정체계의 일원이라는 것, 그 임명은 ‘왕의 단독적 선택’에 달려 있다는 것, 왕이 대권을 지키려면 추밀원을 ‘지원’해야 한다는 것이 클래런던 주장의 전부다. ‘추밀원의 자문을 들을 왕의 의무’에 대해서는 일언반구도 없다. 하지만 카알라일은 클래런던이 전통적 국가관행이라고 주장하는 이런 정도의 추밀원 개념도 “실은 이상적이고 역사적 실존을 결코 가진 적이 없다”고 잘라 말한다. E. I. Carlyle, “Clarendon and the Privy Council, 1660-1667”, in: The English Historical Review, vol. xxvii (1912), 251-253쪽. 우리는 템플과 찰스2세의 개혁안에 대해 “하늘에서 떨어져 폐하의 가슴에 들어온 것처럼 보인다”고 말한 당시 대법관 핀치의 경탄을 잊어서는 아니 될 것이다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 92쪽.

Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 167쪽.

이 ‘내각추밀원’은 왕의 최종결정이 이 내각의 논의에 구속되고 다시 정보위원회나 추밀원 전체의 정식의결을 거쳐 공식화되는 한에서 옛 ‘외무위원회’ 등과 같은 밀실모임과 달랐다. 그리하여 부정적 어감 없이 “곧 내각을 빗댄 비유적 시사는 빈번해졌다”. 그리하여 “왕의 친구들 중 하나는 그 기구에 들어간 것을 왕의 추밀원의 가장 비밀스런 구석에 들어간 것으로 언급하고 있다. 이 연간에 내각이 정보위원회나 외무위원회와 구별되는 기구로 간주된 것은 의심할 바 없다.” ‘내각 회의(cabinet meetings)’는 일요일 저녁에 정규적으로 열렸다. ‘내각추밀원’은 처음에 비공개 집담회와 같은 성격의 것에 지나지 않았다. 그러나 왕이 소집하고 왕이 참석하는 점에서 ‘내각추밀원’은 ‘내부내각’이었고, 정보위원회는 ‘외부내각’과 같았다. 1681년 이후에도 정보위원회가 계속 작동했음은 남아 있는 1679-1682 연간의 정보위원회의 의사기록이 증언한다. 명예혁명 이후, 특히 1714년 하노버왕가의 개막 이후  영국에서 ‘내부내각’이 인원수가 늘어 커지면 다시 ‘작은 내부내각’을 꾸리고, ‘커진 내부내각’은 ‘외부내각’으로 전락하는 일이 반복되었다.

그러나 롯지는 이 ‘내각추밀원’ 설치를 ‘작은 내부위원회 없이 업무를 처리하겠다’는 공약에 대한 위반으로 본다. Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 162쪽. 그러나 ‘내각추밀원’은 왕의 결정이 반드시 내각의 논의에 매이고 추밀원 기구의 정식의결을 통해 공식화되어 집행되는 한에 왕이 과거 측근들의 ‘내부서클’을 통해 얻은 결정을 바로 집행하는 체제와 결정적으로 다르다.

Turner, “Privy Council of 1679”, 267쪽.

참조: Edward R. Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, in: The American Historical Review, vol. xix (London: Macmillan & Co., 1914), 28쪽.

2. 템플과 찰스2세의 내각제 개혁은 실패했나?

에드워드 터너(Edward R. Turner)는 〈1679년의 추밀원〉에서 신추밀원의 귀결을 다음과 같이 일회적 ‘실험’으로 규정하고, ‘실패’로 평하고 있다.

이렇게 실험은 종말을 고했다. 이 실험은 종종 말해져왔듯이 희망 없는 실험이 아니었고, 또한 분명 교조적이고 비실용적인 것도 아니었다. 그것은 시대에 대한 최선의 인식에 부합되게 이루어진 시도였다. 그것은 정치적 상황 때문에, 의회가 왕을 통제하려고 시도했기 때문에, 그리고 결국 추밀원이 ‘cabinet’에 굴복했기 때문에 - 이것은 그때 보일 수 있는 것보다 지금 더 명백하게 보일 수 있는 사실이다 - 실패로 운명 지어졌다.

Turner, “Privy Council of 1679”, 270쪽.

이와 같이 템플의 헌정개혁을 ‘실패’로 보는 견해들이 간혹 보인다. 그러나 템플의 헌정계획의 핵심적 원칙은 ①추밀원의 핵심위원직을 국왕과 사적으로 친한 측근들이 아니라 세상이 인정하고 신임하는 최선의 국가인재와 실력자로 충원하고, ②국왕이 반드시 추밀원의 논의와 조언을 거쳐서 결정하고 명령한다는 분권적 군신공치의 왕권견제 원리였다. 따라서 이 두 가지 원칙이 템플이 떠난 이후에도 지켜졌다면, 템플의 개인적 진퇴나 국왕의 정치적 성패와 무관하게, 그리고 의회가 왕을 이기든, 왕이 의회를 이기든, ‘cabinet’을 추밀원 안에 설치하든 말든, 템플의 헌정개혁은 실패하지 않은 것이다. ‘내각추밀원’ 체제도 왕이 최선의 인재로 구성된 내부내각의 논의에 따라 결정하고 추밀원 기구의 정식의결을 통해 이 결정을 공식화하여 집행하는 원칙을 대체로 지키는 한에서 템플의 표현대로 그 내각의 규모가 ‘20인, 10인, 5인 또는 왕이 원하는 어떤 다른 인원수’든 상관없이 원칙의 위반이 아니라 그 집행인 것이다.

참조: Maitland, The Constitutional History of England, 389쪽; Airy, Charles II, 359쪽; Steensma, Sir William Temple, 20쪽; Trevelyan, England under the Stuarts, 390쪽; Dicey, The Privy Council, 67쪽. 다이시는 실패의 원인을 달리 본다. “템플의 계획은 그 독창성에도 불구하고 철저히 실패했다. 그는 자신의 실패를 왕의 표리부동성의 탓과 추밀원에 섀프츠베리를 입각시킨 탓으로 돌린다. 의심할 바 없이 왕은 이 철학자를 도구로 이용했다. 그러나 팀플의 실패의 원인은 그가 거론하는 어떤 이유들보다도 훨씬 더 깊은 데 있었다. 그것은 너무 많았거나 너무 적었다. 그것이 내각에게는 너무 많았고, 의회에게는 너무 적었다.” 그러나 내각 안에 설치된 ‘정보위’는 내각에 안성맞춤이고, 추밀원의 의원 5명은 당시로서는 파격이었다.

템플은 《회고록》의 어디에서도 ‘실패’라는 말을 입에 담지 않았다. 또한 흄을 비롯한 적지 않은 유력한 논자들도 ‘실패’를 말하지 않는다. 그런데 휘그의회의 의회정회·해산·소집연기 등 왕의 대권문제와 관련하여 찰스2세가 추밀원의 건의를 듣지 않고 결정을 내린 것은 ②의 분권적 군신공치 원리를 위배한 것이 아닌가? 템플의 계획을 실패로 보는 논자들이 이 결정들을 절차적 ‘위반’으로 보기 때문에 의회의 정회·해산·소집연기 등과 같은 ‘국왕의 대권’에 대한 사전고찰은 ‘공약위반’ 여부를 판단하는 데 매우 중요하다.

참조: Hume, The History of England, vol. 6, 362-369쪽; Lodge, The Political History of England, Vol. 8, 161-167쪽; Tanner, English Constitutional Conflicts of the Seventeenth Century 1603-1689, 243쪽; 템펄레이는 1679년의 개혁을 이후 내각제 발전에 역사적 영향을 미친 “결연한 노력”으로 본다. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 683쪽.

트레벌라이언은 “추밀원의 조언에 반해서 찰스가 가톨릭왕위배제법안의 통과를 막기 위해 제1차 휘그의회를 정회하고 그 다음 해산했을 때, 진짜 통치기구로서의 템플의 추밀원의 종말이 왔다”고 말한다. Trevelyan, England under the Stuarts, 390쪽. 그러나 ‘정회·폐회’의 원인은 배제법안과 무관하고, 실은 왕의 사면권에 대한 대주교의 심의자격 문제와, 의회가 개회하면 정회 조언자들을 탄핵하려는 섀프츠베리의 보복 의도로 인한 것이었다. 한편, 터너도 추밀원 논의 없는 의회정회·해산을 개혁실패의 가장 중요한 원인으로 본다. 참조: Turner, “Privy Council of 1679”, 270쪽.

이 공약위반 여부에 대한 판단은 첫째, 당시 영국에서 의회의 정회·해산·연기, 왕의 사면권, 그리고 왕위문제, 비상상황의 긴급조치, 긴급명령 등이 군신공치의 사안인지, 둘째, 추밀원 논의의 생략이나 불수용이 고의인지, 과실인지, 셋째, 추밀원의 논의를 거친다는 의무공약의 위배가 실제로 발생했는지, 넷째, 두세 번의 위배를 원칙의 파기, 따라서 계획의 ‘실패’로 볼 수 있는지 하는 물음들의 관점에서 분석적으로 접근해야 한다. 이 물음들에 대한 답변 여부에 따라 위배여부에 대한 판단이 갈릴 것이기 때문이다.

첫째 물음은 오늘날까지도 논란이 많은 사안이다. 이것은 일부가 왕의 자의적 의지에 달려 있고, 나머지는 가변적인 통념에 달려 있기 때문이다. 먼저 영국 의회의 정회·해산·연기는 영국의 오랜 전통과 관습상 의회절차에 관한 영국 국왕의 고유한 대권이었기 때문에, 이 ‘절차대권’은 너무 유구한 것이어서, 왕이 이것까지 추밀원의 논의에 완전히 구속시킨 것으로 생각할 수 없다. 따라서 심지어 찰스2세의 최대 정적인 섀프츠베리조차도 “이 의회를 해산할 필요성과 같이 아주 명백하고 왕이 아주 완전히 확신한 이런 성격의 일에서는 왕이 추밀원의 다수찬성 없이 결정할 그 권력을 내던질 수 없고, 다른 일들에서는 왕이 다른 군주들만큼 많이 그의 추밀원에 귀를 기울일 것”이라고 푸념했다. 또 ‘사면권’은 그 남용을 두고 약간의 논란이 없진 않지만 오늘날도 국가원수의 고유권한이다. 또 왕위추존의 문제든, 왕위계승의 문제든, 왕위와 관련 문제는 모든 왕이 자신의 정통성과 직결된 문제로 보고 결코 양보한 적이 없다. 세습군주제를 인정하면서도 신하가 이 문제를 너무 건드리는 것은 ‘역린逆鱗’이기 전에 자가당착이다. 명대 양정화도 왕의 생부를 황제로 추존하는 대례문제를 건드려 - 양정화 자신이 옹립했던 - 세종에게 실각을 당했다. 찰스2세도 “자기 동생의 왕위 계승이라는 결정적 사항에서는 항복하지 않으려는 결심”이 확고히 서 있었다. 또 계엄령, 긴급조치, 긴급명령 등과 같은 ‘비상대권’의 경우에는 오늘날도 프랑스나 우리나라처럼 국가원수의 독임제적 결정에게 일임한 경우가 많다. 일부 국가를 예외로 하면 이런 문제들은 군신공치의 사안이 되기 어렵다. 따라서 이런 모든 문제에서 ‘국가원수로서의 국왕’이 추밀원의 논의를 우회하여 결정을 내리는 고유대권을 행사하더라도 상관없다고 생각하는 것도 충분히 가한 것이다. 그런데 영국의 1679년 5월은 국왕의 사면권을 건드리는 하원의 도발로 상하양원 간에 격렬한 충돌이 빚어질 위험에 처해 있었다. 국왕은 이 위험을 하원의 화급한 정회로 해소했다. 따라서 국왕 단독으로 내린 ‘5월 27일 결정’은 보는 각도에 따라 납득할 만한 것이다.

Turner, “Privy Council of 1679”, 269쪽에서 재인용.

Tanner, English Constitutional Conflicts of the Seventeenth Century 1603-1689, 243쪽.

참조: Hume, The History of England, vol. 6, 367-369쪽.

두 번째 물음, ‘왕이 추밀원 논의를 생략하거나 수용하지 않은 것이 고의인지, 과실인지’에 대해서도 따져 봐야 한다. 템플과 선더랜드의 4인모임은 의회의 과격한 움직임에 제동을 걸기 위해 이미 정회를 결정하고 이를 추밀원 회의에 붙이기로 합의하고 또 이를 왕에게 권고하기로 했었다. 그러나 템플은 런던에 대해 신경을 꺼버린 채 안이하게 이틀을 시골에서 보낼 정도로 너무나 나태했다. 그 사이 런던에서는 섀프츠베리의 ‘의회 몰이’ 때문에 급박하게 돌아가고 있었다. 템플도 “그것은 추밀원의 논의의 시간이나 통풍구가 허용되지 않았다”고 인정하듯이 긴급조치가 필요했다. 왕은 추밀원의 논의 없이 5·27 긴급조치를 취했다. 템플은 물론 이것도 “하나의 나쁜 부작위”이고 “이것은 통상적 형식에 입각하여 추밀원의 조언으로써 왕의 권위를 갖췄어야 한다”고 생각했지만, 이를 더 문제 삼지 않았다. 따라서 이 긴급조치는 왕의 ‘고의’였으나, ‘잘못’은 아니었다. ‘과실’이라면, 그것은 안이한 템플의 과실이었다. 특히 추밀원의 의사에 반한 7월 10일의 의회해산은 4인모임과 왕의 공동과실이었다. 정회된 의회의 개회를 앞두고 섀프츠베리는 에섹스와 핼리팩스를 정회를 건의한 주범으로 보고 개회하면 이들을 탄핵하여 공언한 대로 ‘참수’하겠다고 벼르고 있었다. 섀프츠베리의 4인모임은 섀프츠베리의 이런 정치공세를 막기 위해 의회해산에 합의하고 왕의 동의를 얻어 추밀원 전체회의를 소집하기로 했다. 그러나 4인과 왕은 서로 할 것으로 믿다가 막상 사전에 추밀원 위원들에 대한 물밑 설득작업을 전혀 하지 않아 회의에서 다수의 반대에 부딪혔다. 왕은 당황했으나 하릴없이 의회해산 조치를 취할 수밖에 없었다. 이것은 ‘고의’가 아니라 그야말로 4인의 어설픈 정치행각이 빚은 ‘과실’의 소산이었다. 이런 까닭에 템플도 왕의 이 결정을 유보 없이 수용했다. 그는 “나로서는 폐하가 그 점에 대해서 누구보다도 더 잘 판단할 수 있다고 생각했기 때문에 왕이 그것을 결정해야 한다고 생각했다”고 회고하고 있다. 다시 왕은 휘그의 압승으로 끝난 총선 후에 제2차 휘그의회의 10월 개회를 앞둔 시점인 9월, 최근의 정회·해산과 관련된 응보적 조치와, 개원 저지의 경우 가두청원운동을 공언하는 섀프츠베리의 정치공세를 봉쇄하기 위해 1670년 10월에서 1680년 10월까지 개원을 미루는 개원연기안을 추밀원 회의에 붙인 뒤 논의의 내용에 개의치 않고 연기조치를 단행했다. 4인은 왕의 이 결심을 사전에 알지 못했다. 따라서 이 조치는 왕 단독의 ‘고의적’ 결정이었다. 그럼에도 상술된 관점에서 보면, 의회개회 연기 조치는 왕의 대권에 속하는 것으로서 원천적으로 추밀원의 논제가 아니고, 따라서 공약위반이 아니라는 해석도 가능하다.

Temple, Memoirs, Part III, 41-44쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 53-64쪽.

Temple, Memoirs, Part III, 63-64쪽.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 88-90쪽; Trevelyan, England under the Stuarts, 393쪽.

셋째, 반드시 추밀원의 논의를 거친다는 공약의 ‘위반’이 실제 발생했는가? ‘5·27조치’는 아니지만, ‘7월조치’와 ‘9월조치’는 추밀원의 회의에 붙여졌다. 이것으로써 왕은 자신의 의무를 다한 것이다. 찰스2세는 추밀원의 찬반에 구속될 의무까지는 공약한 바 없기 때문이다. 명·청대의 황제가 내각의 ‘표의’를 유보하고 나름대로 ‘비홍’할 수 있는 것처럼, 영국 국왕도 반드시 추밀원의 조언을 듣고 결정하겠다는 공약에도 불구하고 이 조언의 내용과 다른 결정을 내릴 수 있는 것이다. 따라서 공약위반 행동은 실제로 발생하지 않은 것이다.

참조: Temple, Memoirs, Part III, 61-64, 90쪽.

넷째, 두세 번의 공약위반을 원칙의 파기, 따라서 계획의 ‘실패’로 볼 수 있는가? 설령 두세 번 공약위반이 있었다고 하더라도 이것으로 신추밀원 계획 전체가 ‘실패’했다고 볼 수는 없을 것이다. 공자의 ‘군자’도 잘못을 저지르지 않는 사람이 아니라 잘못을 알면 즉시 고치는 사람이기 때문이다.

그렇다면 템플의 헌정개혁은 성공한 것인가? 성공했다고 단언할 수 없을지 몰라도, 적어도 실패하지는 않았다. 이상의 분석을 볼 때, 템플의 헌정개혁은 줄곧 쉰으로의 은퇴를 열망하던 그의 진퇴와 무관하게 ‘실패하지 않은’ 것이다.

이것은 찰스2세의 치하에서 ‘cabinet council’과 ‘cabinet councilor’라는 어휘는 1679전 이전에는 소수의 무책임한 자문관들의 비밀집단을 함의했던 반면, 1679년 이후부터는 보다 인정된 기구를 뜻하게 된 것에서 분명히 드러난다. 노스(Sir Francis Roger)의 동생 로저 노스(Roger North)는 말한다. “처음에 사적 담화와 같은 것에 지나지 않았던 ‘Cabinet Council’은 공식회의가 되기에 이르렀고, 대내외적 통치의 대부분의 업무들에 대한 지휘권을 가졌다.” 1678년 이전에는 ‘외무위원회’가 주도한 반면, 그 이후에는 ‘정보위원회’가 명대의 내각처럼 정부(추밀원)를 주도했다. 이것들은 둘 다 종종 얼추 ‘Cabinet Council’으로 불렸지만, 이전의 ‘외무위원회’에 대해 쓸 때는 ‘밀실회의’라는 부정적 어감을 가진 반면, ‘정보위원회’에 대해 쓸 때는 긍정적·공식적 어감을 가졌다. 정보위원회는 일반적 정책결정을 임무로 삼는 다른 ‘상임위원회들’과 칼처럼 분화되었다. 이전의 외무위원회는 외교만 다루었던 반면, 정보위원회는 대내외 업무를 전부 다 취급했다. “1679년 템플의 추밀원계획에서는 먼저 추밀원 전체에 의해, 다음에는 이 추밀원의 중앙기구인 정보위원회에 의해 국왕을 통제하려고 시도되었고, 또 섀프츠베리에 의해 국왕을 통제하려고 활용되었다. 이런 기도는 ‘대내외적인 모든 조언들을 털어 놓고 숙고하기 위해 그리고 그들이 적절하다고 생각하는 장소에서 그리고 적절하다고 생각하는 빈도로 만나기 위해’라는, 정보위원회의 임명취지를 담은 ‘워딩’으로부터 명백하다.” 따라서 “정보위원회와 근대적 내각 사이에 차이가 거의 없었다”.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 688쪽.

Roger North, Lives of Norths  (ed. 1826), vol. ii, 51쪽. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 688쪽에서 재인용

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 689쪽.

찰스2세의 최후 순간인 1684년, ‘Cabinett’이라 불린 ‘정보위원회’는 7-8명(Radnor, North, Halifax, Conway, Jenkins, Rochester, Ormond, Godolphin)이었다. 찰스2세가 섀프츠베리를 해임하고 그 뒤부터 추밀원과 내각을 자기 관리 하에 두려고 함으로써 템플의 개혁이 비록 일부 찌그러지고 말았을지라도, 찰스2세는 끝까지 ‘신추밀원’ 공약을 대체로 지켰다. “찰스2세는 그의 치세가 끝날 때까지 추밀원이 35명을 넘는 것을 허용치 않았다. 그리고 추밀원이 왕에 대한 모종의 견제 기구로 남아 있었다는 것은 (...) 분명하다.” 또한 다이시는 템플의 계획에 ‘내각제로의 이행’이라는 역사적 전환의 의미를 부여한다. “그것은 전全 추밀원에 의한 통치로부터 내각에 의한 통치로의 이행을 특징짓는다. 왜냐하면 1679년부터, 모든 추밀원 위원들이 왕권의 정치적 행위에 대해 책임을 지게 만들려는 어떤 체계적 기도도 나타난 적이 없기 때문이다.” 이런 까닭에 템플의 정보위원회와 찰스2세의 정보위 내각제 또는 ‘내각추밀원’은 다시 명예혁명과 함께 복원되었고, 이후 발전을 거듭하여 현대적 의원내각제로 완성될 수 있었던 것이다.

Roger North, Lives of Norths, vol. ii, 53, 62쪽. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 689쪽 각주24에서 재인용.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 685쪽.

Dicey, The Privy Council, 67-68쪽.

3. 템플 내각제의 영향: 명예혁명 이후 내각제와 수상체제

템플의 신추밀원과 정보위원회, 그리고 찰스2세의 ‘내각추밀원’은 국왕의 공약이나 조치로 성립한 것으로서 공식조직이었지만, 법외의 조직이었다. 이후 신추밀원을 복원하여 발전한 18-19세기 내각제도도 법에 기초한 조직이 아니었고, 또 - 상술했듯이 - 오늘날의 내각제도도 법에 기초한 조직이 아니다.

참조: Clarke, Outlines of Central Government, 66쪽; P. Orman Ray, Major European Governments (Boston·London: Ginn and Company, 1931), 30쪽.

템플의 내각제가 일정한 복원과정을 필요로 한 것은 이 원형 내각제가 제임스2세의 4년 폭정 속에서 깡그리 파괴되었기 때문이다. “자의적인 제임스2세는 1685년 즉위하자 단번에 추밀원의 권한을 종식시키고, 추밀원의 수를 49명으로 늘림으로써 추밀원이 그의 통치에 대한 실질적 견제기구가 되는 것을 막아버린 것이다.” 제임스2세는 추밀원의 인원수를 1.6배 늘리고, 추밀원 전체를 소집하는 것을 중단하고, 추밀원을 여러 분과위원회로 쪼개고, 이것과 별개로 소수의 ‘밀실모임’을 만들어 이들과만 기밀을 상의하는, 개혁이전의 전통수법으로 되돌아갔다. 그는 국무대신 단 한명에게 결정을 구술하기도 하고 ‘밀실모임’과 상의하기도 하면서 마음대로 정책을 결정했다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 685쪽.

1688년 추밀원 인원수는 48-9명이었다. 참조: Turner, “Privy Council of 1679”, 263쪽; Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 685쪽.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 682-683쪽.

그리하여 왕을 추밀원에 굴복시킨 템플의 ‘결연한 노력’의 흔적은 완전히 사라졌다. 따라서 제임스2세를 타도한 명예혁명 직후, “윌리엄3세 치하에서는 당연히 추밀원을 위해, 아니 적어도 추밀원의 어떤 대표기구를 위해 권력을 되찾으려는 재개된 기도(renewed attempt)가 있었다.” 이후 영국의 내각제는 어렵지 않게 현대적 ‘수상내각제’를 향해 발전해 나갔다. 이 과정은 명대에서 수보내각제로 발전하는 것과 아주 유사한 행로를 보여주었다. 따라서 1679년 템플의 개혁은 영국내각제의 기원이었다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 683쪽.

이후 역사는 이 논문의 핵심테제와 깊은 관련이 없으므로 간략하게 서술한다. 네덜란드에서 와서 영국 국왕이 된 윌리엄3세(재위 1689-1702)는 영국 사정에 밝지 않았다. 이로 인해 왕은 모든 국내문제에서 내각회의의 실질적 주재자 노릇을 할 수 없었다. 따라서 복잡하고 골치 아픈 국내문제에서 그의 정치적 양보와 이선후퇴는 불가피한 것이었다. 동시에 영국민들은 외국인 국왕을 믿을 수 없어서 국왕에 대한 감독과 통제가 불가피하다고 느꼈다.

모든 영국인들은 외국인 국왕의 집행조치들이 통제가 필요하다는 것을 알았다. 윌리엄3세의 취향과 성질은 종종 자의적이었지만, 그는 기꺼이 상당한 양보를 했고, 추밀원의 여러 위원회에 일상적 국사와 국내문제를 처리하도록 허용했다. 나아가 그는 심지어 그의 치세 내내 일종의 내각회의를 유지했다. 그러나 왕은 장관들이 전체로서 대외문제에 대한 어떤 통제권이라도 행사하는 것을 극단적으로 경계했다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 683쪽.

윌리엄3세는 고국 네덜란드를 위해 루이14세의 유럽지배를 저지하는 데 심혈을 기울였기 때문이다. 그러나 이 대외문제에서도 왕의 과욕으로 인해 왕이 추밀원에 구속당하는 중요한 변화가 일어났다. 윌리엄3세는 과욕을 부려 어떤 대외문제에서 국새상서를 압박하여 빈 조약문에 국새를 찍게 만들었다. 이에 불안을 느낀 의회는 이 국새상서를 탄핵한 다음, “추밀원을 그것의 잃어버렸던 지위로 복위시키려는 또 한 번의 시도”로서 윌리엄3세 이후 왕위계승을 규정한 왕위계승법(Act of Settlment, 1701)의 한 조항(§27 c.20)에 “이 왕국의 법률과 관습에 의해 정확하게 추밀원의 관할 내에 있는, 이 왕국을 잘 다스리는 것과 관련된 모든 문제와 사안은 추밀원에서 처리되어야 하고, 이에 따라 취해진 모든 결정은 이 결정에 대해 조언하고 동의하는 추밀원 위원에 의해 서명되어야 한다”는 명문을 삽입했다.

Maitland, The Constitutional History of England, 390쪽.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 683쪽 및 각주3; Maitland, The Constitutional History of England, 390쪽.

그러나 이 조항은 1705년(Anne 4년)에 실제에서 작동할 수 없는 것으로 폐지되었다. 따라서 이론적으로는 군주는 다시 단 한명의 장관의 조언과 서명만 있으면 조치를 취할 수 있었고, 이런 이론과 부분적 실행흔적은 조지2세(재위 1727-1760)의 치세 말엽까지 남아있었다. 그러나 실제에서 군주는 50-60명의 추밀원의 명의로 발표된 ‘장관들의 지시’, 아니 10-20명의 ‘외부내각 추밀원(outer cabinet council)’에서 발표된 ‘장관들의 지시’가 아니라, 4-9명의 내부내각에서 나타난 ‘장관들의 지시’에 굴복하는 것을 “처음에는 편리한 것으로, 그 다음에는 필수적인 것으로 여기게 되었다”. 군주 권력의 쇠락은 “외부내각과 내부내각의 발전 속에서의 추밀원의 쇠락을 스케치함”으로써 가장 잘 추적될 수 있다. 매번의 새로운 내부내각은 그 전신의 내부내각의 - 인원확대로 말미암은 - ‘업무불능(failure)’ 때문에 발전되었다. 찰스2세 치하에서는 30여 명의 추밀원 전체가 ‘그래도’ 통치하려고 한 경우들이 있지만, 이미 9명의 ‘정보위원회’가 ‘내각’ 역할을 했고, 4명의 사적 모임이 맹아적 내부내각으로 이 ‘정보위원회’를 조종했다. 윌리엄3세 치하에서 ‘내각’은 확실히 발전하여 권력 면에서 추밀원을 능가했다. 1690년 윌리엄3세는 9인의 회의체를 ‘내각’으로 이끌었는데, 매리여왕도 이 회의체를 ‘cabinet council’이라고 불렀다. 윌리엄3세의 치세가 끝나기 전에 이 ‘내각추밀원’은 다시 확실히 확립된 것으로 보인다.

윌리엄3세 치하에서 추밀원은 60명 이상으로 늘어서 효과적인 쟁론과 통제가 불가능했다. 그래도 그것은 유일한 법적 행정부 회의체였다. 왕은 처음에 추밀원 자체를 ‘정부’로 간주하고 여기서 토의를 통해 정책을 결정하려고 했다. 하지만 그는 곧 이 잘못된 생각을 버리고 별도의 ‘내각’을 조직했다. 참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 685-6쪽.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690쪽.

앤 여왕 치세(1702-1714)에 ‘내각추밀원’은 인정된 항구적 제도가 되었다. 이 제도의 형태는 적어도 1783년까지 유지되었다. 내각추밀원은 왕이 비밀회의에 나오라고 선택한 추밀원위원들로 구성되었지만, 점차적으로 그리고 자연스럽게 내각 서열을 일정한 고위관직에 제한하고 할당하는 관습이 생겨났다. 윌리엄3세가 아무런 내각회의를 가지지 않은 1694년에도 그는 특정한 고위관리들을 비밀협의에서 회동하는 것을 허용했다. 1701년 선더랜드는 10인(9-11명)을 내각을 위해 알맞은 인원수로 쳤고, 이들 모두는 고위관리이어야 한다고 제안했다. 그의 제안은 실은 1679년 템플과 찰스2세의 신추밀원의 ‘정보위원회’ 인원수(9명)에 가깝다. 선더랜드의 주장의 적절성은 외부내각과 내부내각의 분리의 되풀이 속에서도 유지된, 앤 여왕과 조지1·2세의 내부내각의 인원수에서 충분히 증명되었다. 1711년 내각은 12명으로 구성되었고, 선더랜드에 의해 거명된 모든 관리들을 포함했다. 그러나 1714년에는 15명, 1757년에 19명, 1761년에 21명, 1765년에 16명이었다. 해가 갈수록 이 기구가 업무처리에 너무 커졌다는 것은 분명하다. 그러자 “숙소가 런던에 있는 모든 사람을 소집한다”는 통지문구로 참여자의 수가 제한되었다. 있으나마나한 캔터베리대주교, 왕실집사장, 시종장 등은 원래부터 내각에 거의 오지 않았지만, “단순히 과거로부터 상속된 큰 이름을 단” 시골의 거물귀족들은 자연히 스스로 제외되었다. 그리하여 의례적 정원과 적극적 참여자의 수가 크게 갈렸다. 가령 1730년 7월은 7명이 참석했고, 1731년 5월은 5명이 참석했다. 따라서 회의소집 시에 총원의 반 이상이 참석하는 경우는 드물었다. 당연히 월폴(Robert Walpole, 1676-1745, 집권 1721-1742)과 국무대신은 “불참하는 경우가 거의 없었다.” 이처럼 내각추밀원의 ‘일부’가 분리되어 나와 “실질적이고 효과적인 내각이 되는 경향을 갖는 결과를 낳은 이러한 발전은 시간이 가면서 가장 중요한 회원들만이 입장이 허용된 비공개 내각회의의 방법에 의해 용이해졌다. 비공개회의는 내각이 왕 없이 원하는 정소에서, 그리고 원하는 방법으로 모일 때 발전하는 법이다.” 비공개 내부내각 회의에 조지1세(재위 1714-1727)가 영국의 국사에 대해 정보부족과 언어불통으로 불참하면서부터 의사록이 명·청대의 표의문처럼 왕에게 사후 보고되었다. “회의진행과 결정은 ‘의사록’으로 기록되었고, 종종 다음 회의 개시 시에 강독되었다. 초고본(foul copy)은 보통 국무대신 중의 한 사람에 의해 작성되거나, 자기의 상관에 의해 제공된 거친 메모로부터 국무차원에 의해 작성되었다. 정서본(fair copy) 또는 수정본은 국왕에게 보내지는 한편, 다른 필사본들은 주요 멤버들을 위해 만들어지거나, 종종 명백히 멤버 자신에 의해 만들어졌다. 내각에서는 대외적이고 국내적인 것, 식민지, 의회, 외교 등 온갖 문제들이 궁리되었다. 이 내각회의에서 왕의 연설문의 최종본이 결정되었다.” 국왕은 이 정서본과 연설문을 보고 의례적으로 이 문서에 사후서명을 했다.

Sunderland to Somers, 1701. 11. Hardwicke State Papers, vol. ii, 461쪽. Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690쪽에서 재인용. 또 참조: Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 29쪽.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690쪽 각주28.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690쪽. 그러나 터너는 다른 수치를 제시한다: 1711년 11명, 1717년 13명, 1738년 14명 이상, 1744년 15명 이상, 1757년 16명. 참조: Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 29, 30, 32쪽.

Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 32쪽.

Maitland, The Constitutional History of England, 395쪽. 명대의 내각제가 ‘면의’에서 ‘표의’로 발전했듯이 영국의 ‘내부내각’도 처음에는 왕의 대면회의에서 사후 서면보고로 바뀌었다. 영국의 내각은 원래 왕과의 면대 하에 모이는 비공개 회의였다. 이것은 윌리엄3세부터 조지1세 때까지 줄곧 그랬다. 그러나 이런 관행은 곧 종식되었다. 조지1세는 영어도, 영국의 나랏일도 몰랐고, 서툰 라틴어 대화마저도 힘들었다. 따라서 왕은 장관들을 통제할 수도, 이들의 보좌 없이 직무를 수행할 수도 없었다. 이 때문에 왕은 참석을 포기하고 사후에 회의결과를 서면으로 보고받았다. 왕의 불참으로 내각회의는 이제 왕궁 안에서 개최될 필요가 없었다. 1720년부터 회의는 대부분 다른 곳에서 열렸다. 가장 통상적인 장소는 수상의 집이었다. Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 33-35쪽. 그리하여 황녀가 어느 날 조지1세에게 말했다. “폐하, 나는 그들이 내각이 모든 것을 다하고 폐하는 아무것도 하지 않는다고 말하는 것을 전합니다.” 왕은 미소를 지으며 말했다. “이것은 내가 겪는 모든 고통에 대해 내가 얻는 모든 감사다.” Diary of Lady Cowper (1716. 2. 20.) Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 33쪽에서 재인용.

Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 41쪽.

이런 과정을 거쳐 5-10명의 ‘내부내각’은 실권을 다 장악한 반면, ‘확대된 내각추밀원’은 다시 비공개 ‘내부내각’에 의해 능가되어 ‘외부내각’으로 밀려나고 만다. 하지만 확대된 내각추밀원은 의례화된 ‘추밀원위원회’와 거의 합체된 ‘외부내각’으로서 여전히 공식적 권위와 법적 또는 유사법적 지위를 보유했다. 앤 여왕과 조지1·2세 치하(1714-1760)에서 ‘내각’은 다시 형식적 ‘외부내각’으로 밀려나고 새로운 ‘내부내각’으로 가는 길을 연다. 그리하여 시간이 갈수록 의례적 명예직 추밀원, 공식적 외부내각, 내부내각 간에는 점차 엄청난 권력차가 나게 된다. 그래도 1714년 시점에는 ‘내각추밀원(cabinet council)’과 ‘추밀원위원회(committee of council)가 아직 아주 가깝게 서로 접근해 있었다. 따라서 군주에게 조언하기 위해 한 왕의 ‘밀실(cabinet)’이나 ‘별실(apartment)’에 회동하는 위원회의 위원들이 ‘내각추밀원’을 구성하는 한편, 같은 사람들이 추밀원의 국무를 준비하고 결정하기 위해 화이트홀에 모여 ‘추밀원위원회’를 구성했다. 물론 이 ‘추밀원위원회’에는 내각위원들만 참여하는 것이 아니라, 내각 밖의 기타 위원회 위원들이 약간 명 더 참여했다. 이렇게 보면, 내각추밀원과 추밀원위원회 간의 관계는 명조의 내각과 대신회의 간의 관계와 유사했다. 그리고 청조의 내각과 군기처의 관계와도 유사했다. 다만 청의 군기처는 모든 내각대학사들이 다 참여한 것이 아니라, 일부만 참여했다는 점과, 군기처가 내각과 달리 군사기밀업무를 다루고 세력관계상 우위에 있었다는 점에서 달랐다. 1714년 조지1세의 내각추밀원은 15명이었다. 분명히 추밀원위원회의 회의에는 약간 많지만 거의 같은 수가 있었다. 이제 나라의 집행업무와 행정업무를 넘겨받은 이 두 기구는 동일한 것의 다른 존재방식들로 보일지라도 그 기원과 발전전망에서 근본적으로 달랐다. 추밀원위원회(외부내각)는 추밀원의 본체였고 상당기간 계속 본체로 남아있었던 반면, 내각(내부내각)은 “군주의 내밀한 법외法外 회의체(confidential and extra-legal council)”였다. 외부내각이 사실상 내부내각의 동일한 멤버들을 포함했음에도 불구하고, 둘은 이제 상이한 발전노선을 따라 움직이기 시작했다. 추밀원의 중요성이 하락하기 시작하자 외부내각의 권력도 줄어들었지만, 군주의 거대성이 줄어드는 만큼, 군주의 권력은 내부내각이 넘겨받았다. 이 내부내각은 더 강력해졌다. 1740년 이후 추밀원위원회가 공동자共動者일 수 있지만, 더 이상 내각의 적수일 수 없었다. 그리하여 의례적으로 “추밀원은 모든 것을 알지만” 실질적으로는 “아무것도 모르게” 되었다. 이 재치 있는 경귀는 “앤여왕 치하에서는 다 옳지는 않을지 모르지만”, 하노버가의 조지 1·2세 때는 “실체적으로 옳다”고 할 수 있다.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690쪽.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 683-4쪽.

Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 27-8쪽.

Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 28쪽.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 688쪽.

18세기 대부분의 기간 동안 ‘외부내각’의 ‘법적’ 또는 ‘유사법적’ 지위에 대해 논란이 있었다. 물론 ‘추밀원’ 자체는 이제 완전히 명예직의 조직으로 전락했을지라도 난공불락의 법적 지위를 가졌다. 그러나 때로 비밀스런 ‘콘실리아불룸(conciliabulum)’으로 불린 ‘내부내각’은 법에 거의 알려질 수 없었다. 반면, ‘외부내각’은 법적 요구권을 가질 수 있다. ‘외부내각’은 정례적으로 회동했고, 그것도 왕의 명에 따라 회동했다. 그것은 특히 대외업무를 다루는 경우에 공식적 의사록을 작성했고 이 의사록을 왕에게 제출했다. 외부내각은 다소 공식적인 문서에서 언급되었다. 더구나 하노버가 사람들이 왕위를 계승한 뒤에는 왕이 외부내각에 참석할 수 있었고, 종종 참석했는데, 이것은 이 외부내각에 다소 공식적인 성격을 부여한 일로 보였다. 합법성 문제 또는 왕에 의해 인정된 내각추밀원 문제는 1753년 완전한 논쟁거리가 되었다. 합법성 주장은 앤 여왕 치세의 증거를 댔지만, 추밀원의 의장이 주재하지 않는 만큼 위원회는 합법적인 것일 수 없다는 비판에 답하는 것은 어렵다. 게다가 외부내각 의사록이 기록한 내용이 추밀원기록에는 없다. 그럼에도 불구하고 장관들은 외부내각의 합법성을 진실로 믿었다. 국왕에 의한 감독, 외부내각에 들어가는 것에 대한 왕의 동의를 얻어야 할 필요성, 그 회의와 의사록의 공식성, 이 모든 것은 이 내각에 ‘반半합법적’ 성격을 부여했다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 690-692쪽.

그러나 20세기형 내각제가 점차 형성되는 19세기 초에, 모든 전문적 재간을 가진 사람들을 다 망라하는 ‘국무원(ministry)’이라는 새 이름의 기구가 등장했을 때 내각의 법적 성격은 다시 논란이 되었다. 추밀원 위원은 명예직으로 변해 전직 장관 및 기타 명예인사 등을 포함할 정도로 급격히 늘어났다. 또한 장관의 수도 전문행정분야의 증가로 급격히 늘어났다. 수십 명에 달하는 이 장관들은 ‘국무원’에 속했다. 하지만 모든 장관들이 다 추밀원에 속하는 것은 아니었다. 역으로 추밀원 위원이라고 해서 다 장관이 아니었다. 양자는 ‘부분집합’ 관계에 있었다. 그런데 이 양자 간의 교집합에 속하는 주요 장관들은 ‘내각’을 구성했다. 따라서 추밀원 위원들이면서 동시에 국무원의 장관을 겸한 수십 명의 사람들 중 10명 남짓한 소수인만이 내각의 일원이었다. 물론 모든 장관은 의원이었고, 모든 내각각료도 다 의원이었다. 따라서 내각은 추밀원의 한 위원회이면서 동시에 국무원의 한 위원회로 비쳐졌다. ‘국무원’에는 내각 안의 고등법원판사(추밀원의 일원)도 들어 있었다. 이 때문에 1806년 내각의 합법성이 다시 문제시되었다. 이에 대항해서, 내각은 ‘법에 전혀 알려지지 않은, 특정 추밀원 위원들의 완전 비공식적인 사적 회합’이라는 엄격한 근대적 독트린이 주장되었다. 이 독트린을 바탕으로 고등법원판사는 추밀원 위원이므로 추밀원위원들의 사적 모임인 ‘내각’에 들어갈 수 있다고 논변되었다. 공격과 방어가 이전과 달리 합법성과 비합법성 테제를 뒤바꿔 주장하는 이 전선전환은 1783년 이후에 ‘반합법적 내각’인 ‘외부내각’이 규모가 커지면서 의례적 외피로 전락하고 그 속에서 생겨난 소수인의 ‘내부내각’에다 기능과 권력을 다 넘겨줌으로써 완전 폐지되었고, 새로 생겨난 이 ‘내부내각’이 다시 ‘내각’이라고 알려졌기 때문에 가능했다. 이 ‘내각’은 아무런 합법성 요구를 제기하지 않는다.

1차 세계대전 중에 각료회의 인원은 93명에 달했고, 1929년에는 66명으로 축소되었다. 참조:  Ray, Major European Governments, 25쪽.

참조: Ray, Major European Governments, 30쪽; Frederic Austin Ogg, The Governments of Europe (New York: The Macmillan Company, 1916), 60-61쪽; Ray, Major European Governments, 61쪽.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 692쪽.

이 ‘내각’은 명대의 내각처럼 (a) 공식문서에서 거의 언급되지 않기 때문에 아마 합법적 또는 유사합법적인 것으로 간주되지 않는다. (b) 이것은 단순히 일상적이거나 예비적인 업무심의만을 위한 기구가 아니다. (c) ‘내각’은 장관들의 ‘이너서클’로서 모든 정책에 대해 전반적 통제를 행사할 수 있게 해주는 ‘위원회 중의 위원회’, 즉 ‘중심위원회’다. 주된 조치들은 내부내각으로서의 이 중심위원회에서 결정되었고, 그 뒤에 보다 큰 외부내각에 제출된 다음, 형식적 비준이 요구될 때는 가장 큰 정부인 추밀원에 제출되었다. 그러나 실질적 통제권은 중심위원회 안에 있었다. 찰스2세의 ‘정보위원회’ 이래 이 비밀스런 중심위원회는 ‘내부내각’으로서 늘 존재했다. 조지2세(1727-1760) 때는 월폴의 내부내각(비밀·중심위원회)이 외부내각과의 격차를 극화시켰고, 이로 인해 외부내각은 급격히 권력을 잃었다. 비밀스런 중심위원회는 늘 외부내각을 희생해서 힘을 불렸다. 가령 1748년, 5명 정도가 자주 회동하던 내부내각은 아무런 의사록도 없었는데, 이 시기에 영국은 이 작은 내부내각에 의해 다스려졌다.

Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 694-6쪽.

국왕은 내각으로부터 점차 인퇴했고, 영어를 전혀 하지 못하고 또 하노버를 다스리기 위해 자주 런던을 비운 하노버왕가의 조지1세(재위 1714-1727) 때부터는 거의 인퇴했고, ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다(The King reigns but does not govern)’는 불문율이 형성되었다. 그러나 국왕이 아직 명대 중후반의 황제처럼 완전히 의례적 비준자로 밀려나지 않았기 때문에 내각과 왕 간의 마지막 샅바싸움은 남아 있었다. 조지3세(재위 1760-1820) 때 사라진 것 같았던 샅바싸움이 되살아났다. 이때 내부내각을 표결로 이기려고 외부내각을 소집한 왕의 책략은 한때 장관들을 상당히 긴장시켰다. 그리하여 1783년 내각장관들은 왕의 잔여권력을 쳐부술 목적으로 연립하여 내부내각을 형성하고 외부내각을 완전히 폐지했다. 따라서 1783년 이전에 이미 실질적으로 유력한 내각이 형성되어 있었던 것으로 봐야 할 것이다. 1783년부터 내부내각은 명실상부한 권위를 보유하는 유일한 내각이 되었다.

터너는 말한다. “첫 두 조지 국왕 시대는 ... 내각정부가 영국에서 시작된 시기다. 이 연간에 한때 종복과 자문관이었던 거물 귀족들과 정객들은 왕권의 자문관과 사부가 되었다. 끊임없이 왕은 권력을 잃어버렸고, 마침내는 그 자신이 이것을 자인하고 항의를 그쳤다. 이 시기에 권력은 ... 더 작은 그룹의 강력한 지도자들에게로 넘어갔다. 1760년 시점에 이 과정은 당분간 완결적이었다.” Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 27쪽. 이 27쪽 각주1에는 Lord Hardwick의 ‘조지2세와의 면담’(1745. 1. 5.)이 소개되어 있다. “‘폐하, 당신의 장관들은 당신의 통치도구에 지나지 않습니다.’ 이 말은 왕이 더 이상 견딜 수 없는 수준의 것이다. 이에 왕은 미소를 지으면서 씁쓸하게 말했다. ‘장관들이 이 나라 왕이요.’”

참조: Ray, Major European Governments, 8쪽.

원내 연합세력은 팍스(Charles J. Fox, 1749-1806)와 노스(Lord F. North, 1732-1792)였다. 조지3세는 외부내각이 여전히 왕의 공복들도 포함하고 있었으므로, 가끔 외부내각을 소집하여 내부내각을 이기려고 장관들과 샅바싸움을 재현했다. 그러나 이러다가 왕은 오히려 잔여권력마저 잃고 말았다. 팍스와 노스가 힘을 합쳐 1783년 외부내각을 없애 내부내각과 외부내각을 통일시켰기 때문이다. 이로써 ‘이중내각’ 시대는 끝났다.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 698쪽. 왕의 자문기구가 추밀원인 것은 법적으로 사실이지만, “새로운 선거, 의회의 정회나 소집, 선언, 추밀원명령의 반포, 청원과 진정의 수락과 거부 등을 위한 공문서 발행과 같은 형식적, 의례적 절차를 제외하고는 추밀원에 남은 지배권력은 거의 없었다. 이 모든 일들은 이전에 그리고 다른 곳에서 내려진 결정의 결과물로서, 이제 항의나 논쟁 없이 관행적으로 이루어졌다.” Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 27쪽.

돌아보면, 찰스2세의 시대는 왕을 추밀원 안에 묶어 견제하려는 대신들과 의회의 투쟁에 의해 특징지어진다. 윌리엄3세의 치하에서는 내각의 장관들이 처음에 국내정책을 주도하고 나중에는 왕의 대외정책까지도 견제했다. 앤여왕 치하에서는 외부내각이 최초로 확고한 지위를 얻었다. 조지1세 때는 반대로 월폴의 내부내각이 점차 권력을 얻었다. 그리고 왕이 의회와의 마찰을 피하고 내각이 국무를 수행할 수 있도록 거의 예외 없이 의회 다수파의 리더를 수상으로 임명했고, 이것은 이후 자동화되었다. 그리하여 수상과 내각각료, 그리고 장관들이 - 명나라에서 내각대학사가 조정의 대신회의에서 ‘회추’되었듯이 - 하원의 다수파에 의해 선출되었다. 이 때문에 의회는 내각에 대한 경계심을 완전히 거두고, 내부내각을 오히려 의회의 ‘상임위원회’ 또는 ‘분견대’로 여겼다. 따라서 몽테스키외가 크게 착각한 ‘영국의 입법권과 집행권의 분립’이라는 현상은 실은 허상이다. 17세기 ‘왕의 장관들’이 맡았던 관직들이 18세기 ‘의회의 장관들’의 관직으로 변한 것은 휘그와 토리의 여·야당 형성에 의해 크게 촉진되었다. 수상 중심의 ‘의원내각제議院內閣制’ 또는 ‘내각책임제(내각연대책임제)’의 맹아가 형성되기 시작한 것이다. 이것으로 근대 유형의 ‘참된 동질적인 의원내각’, 그러나 ‘형태상 불법적인’ 내각이 형성되는 역사적 기회가 열렸기 때문이다. 따라서 우리가 근대적 내각제도의 참된 출발지점을 발견하는 것은 저 1783년이다. 이 1783년 전에는 식별될 만한 근대적 내각 원칙들 중 어떤 원칙이 구속력을 가진 것으로 인정되었다고 얘기될 수 없다. ‘내각의 통일성과 연대성’의 원칙은 국왕과의 투쟁 속에서 방편적 필요성으로부터 발전되어 나왔고, 특히 1783년 장관들에 대한 조지3세의 ‘연장전’은 이 연대성 원칙의 인정을 강요했다. 이 원칙의 인정은 이 해에 ‘이중二重내각’의 폐지에 의해 가장 잘 입증되었고, 팍스와 피트(William Pitt)는 이 관행을 계승하여 ‘내각제적 연대책임’의 본질적 원칙을 확립했다.

배저트는 갈파한다. “영국헌법의 유력한 비밀은 집행권과 입법권의 긴밀한 결합, 즉 완전한 융합으로 묘사될 수 있다. 모든 책 속에 쓰여 있는 전통적 이론은, 우리 헌법의 훌륭함은 입법권과 집행권의 완전한 분립에 있다고 하지만, 실은 이 헌법의 장점은 이 두 권한의 독특한 근접에 있다. 연결고리는 내각이다.” Walter Bagehot, The English Constitution (Oxford: Oxford University Press, 2001; reissued 2009), 11쪽.

Ray, Major European Governments, 9쪽.

참조: Temperley, “Inner and Outer Cabinet and Privy Council, 1679-1783”, 698-699쪽.

이러한 과정과 나란히 ‘수상’이라는 미약한 지위가 나타나 점차 강화되기 시작했다. 물론 수상이 회의를 주재하거나 어떤 공식적인, 또는 의심할 바 없는 권위를 행사한 것은 명백하지 않다. 월폴이나 피트 같은 사람은 정말 그의 권위를 느껴지게, 그리고 복종하게 만들 수 있었지만, 이 리더십은 과거 섀프츠베리가 의회에서 구사하던 개인적 리더십처럼 월폴이나 피트의 개인적 리더십이었을 뿐이고, 공식적 권위가 아니었다. 종종 그는 동료들을 어렵게 통제했고, 어떤 때는 전혀 통제하지 못했다. 전 기간 동안 내각의 리더십은 수상 한 사람의 손에 들어 있기보다 둘 또는 셋의 가장 중요한 멤버, 즉 월폴과 뉴캐슬, 뉴캐슬과 하드위크와 펠햄(Pellham), 뉴캐슬과 피트의 손에 공히 들어 있었던 것으로 얘기될 수 있다.

Turner, “The Development of the Cabinet, 1688-1760”, 41쪽.

처음에 군주는 그가 선택한 사람들을 장관으로 임명했고, 당연히 왕의 총애는 왕의 개인적 친구들과 지자들에게 주어졌다. 그러나 시간이 흐르면서 군주는 장관들을 다 직접 선택하는 것이 아니라 ‘주요장관(chief minister)’ 1명만을 선택했고, 나머지 각료는 이 ‘주요장관’이 선발했다. 왕은 원할 업무수행을 위해 불가하게 이 주요장관직에 하원의 다수파를 지휘할 수 있는 인물을 골랐다. 당시 최초로 ‘주요장관’으로 선택된 인물은 월폴이었고, 월폴은 1721년 제1재무경(First Lord of the Treasury)의 관직을 부여받았다. 그는 그때부터 신문에 ‘Prime Minister’로 알려졌다. 그러나 엄격히 말해서 수상이라는 관직은 존재하지 않는다. 이 직책은 봉급도 없고, 법률에 의해 부과된 어떤 책무도 없다. 수상은 단순히 법률에 의해 설치된 관직 중 하나(보통 제1재무경)를 보유한다. 그러나 18세기 내내 의원들과 법조인들은 이러한 지위가 헌법에 알려져 있다는 것을 부인했고, 20년 이상(1721-1742) 의회와 국무원을 지배했던 월폴조차도 줄곧 자신이 ‘Prime Minister’라는 것을 부인했다. 그는 심지어 “First Minister 또는 Prime Minister라고 불리는 것에 분개하기”까지 했다. 명대 최초의 수보 이현이 ‘수보’라는 호칭보다 ‘이부상서’라는 관직명을 더 영예롭게 여겼듯이, 월폴도 ‘Prime Minister’라는 호칭보다 ‘제1재무경’이라는 칭호를 더 영예롭게 여겼다. “그럼에도 불구하고 “‘Prime Minister’는 월폴이 실제로 보유한, 그리고 뒤에 다른 정치지도자들이 보유하게 된 그 지위를 아주 정확하게 묘사해 준 것이라서, 곧 그것은 영어의 정치용어 안에서 승인된, 고도로 영예로운 용어가 되었다.”

참조: Ogg, The Governments of Europe, 62쪽; Ray, Major European Governments, 23쪽.

‘Prime Minister’는 벤자민 디스레일리 정부 기간(1874-1880)에 정부문서에 처음 언급되고, 1905년에야 처음으로 영국의 공식적 ‘서열표(Order of precedence)’에 나타난다.

Ray, Major European Governments, 10쪽.

Ray, Major European Governments, 10쪽.

템플의 헌정개혁 이래 영국에서 ‘내각’과 ‘수상’의 기능적 형성과 명실상부한 실권기구로의 발전은 놀랍게도 명대의 내각과 수보의 기능적 형성과 실권기구로의 발전의 흐름을 거의 그대로 반복했다. 중국식 첫 단추가 제대로 끼워지자 그 귀추까지도 유사해진 듯하다. 명·청대에 추밀원인 ‘한림원’이 있고, ‘조정朝廷’에는 ‘대신회의’에 참가할 자격이 있는 문무백관이 있었지만, 실제로 정책을 결정하는 기구는 본래 한림원, 또는 조정의 ‘분견대’에서 기원한 4-6명 또는 12-14명의 ‘내각’이었다. 이 내각이 ‘한림원’ 또는 ‘조정’을 대표하는 ‘중앙정부’다. 마찬가지로 20세기 초이래 오늘날까지 영국 추밀원 인원은 350명에 달하지만, ‘cabinet’이라고 불리는 “비교적 작은 장관들의 이너서클”이 정책을 결정한다. 이 ‘cabinet’은 “추밀원의 한 위원회”임과 동시에 “국무원의 한 위원회”이고 또 “의회의 상임위원회”로 간주된다. 18세기 내각의 인원은 보통 7-10명이었다. 19세기 전반 영국의 내각은 보통 12-14명으로 구성되었다. 그런데 1892년에는 17명, 1900에는 20명으로 늘었다. 여기에는 제1재무경(수상), 재무장관(chancellor of the exchequer), 상원의장을 겸직하는 대법관(Lord Chancellor), 기타 7-8명의 국무위원(secretaries of state), 그리고 추밀원의장, 국새상서 등이 들어 있다. 그러나 내각 인원수는 1915년에 23명으로 대폭 늘었다가, 1916년에는 5명으로 대폭 축소되었고, 1930년에는 다시 20명으로 늘었다. 오늘날도 내각의 인원수는 들쭉날쭉하다. 이러는 사이 내각제는 의회의 추천으로 구성되는 의원내각제로 발전했고, 의회로의 권력이동과 의원내각제확립과 더불어 헌정체제는 마침내 민주적 제한군주제로 전환되었다. 18세기 전반에 일어난 이러한 변화발전으로 영국의 ‘모조’ 내각제는 마침내 명·청조의 ‘진품’ 내각제를 넘어섰다.

Ray, Major European Governments, 21쪽. 추밀원위원은 세 그룹으로 분류된다. 첫째는 내각각료들, 둘째는 관습에 의해 자격을 얻는 일정한 비정치적 관직의 보유자들, 셋째는 정치, 문예, 법률, 학문 분야에서의 탁월한 인물이나 왕권에 바친 서비스가 뛰어난 인물이다. 추밀원위원은 ‘Right Honorable’이라는 칭호를 단다. 참조: Ogg, The Governments of Europe, 61쪽.

Ray, Major European Governments, 29쪽.

참조: Ogg, The Governments of Europe, 63, 65-66쪽; Ray, Major European Governments, 31쪽.

V. 결론

요약하자면, 중국은 명대에 이르러 승상제를 폐지하고 황제의 보정체제로 ‘내각’을 설치하여 수보내각제로 발전시킴으로써 중국 특유의 제한군주정을 창조했다. 명대에 고도로 발달한 이 내각제는 수사적 ‘절대군주’의 왕위천수론적 지존성至尊性을 조금도 건드리지 않은 채, 천하에서 알아주는 ‘현신’과, 하늘같은 백성으로부터 왕위를 받은 ‘성군’이 분담하는 군신공치의 분권적 제한군주정을 가능케 했다. 명조의 흥망은 이 내각제의 성쇠와 궤를 같이 했다. 이런 까닭에 청조도 명대의 내각제를 그대로 계승하여 발전시켰다. 당시 중국 위정자들은 이 내각제를 ‘무위이치無爲而治’와 ‘유이불여有而不與’의 이념으로 구현되는 공자의 이상적 제한군주정과 왕위민수론적 권력분립론의 자연적 실현으로 이해하고 의식적으로 추구했다.

17세기 중후반 공자철학을 처음 접하고 숭배하던 영국의 대大외교관이자 왕실 자문관 윌리엄 템플은 중국제국을 이런 내각제와 육부관료제 면에서 크세노폰, 플라톤, 토마스 모어, 베이컨, 캄파넬라, 해링턴 등 유럽인들의 ‘모든 상상의 유토피아를 극하는, 실존하는 유토피아’로 극찬했다. 그는 중국마니아의 이런 유토피아적 의식 속에서 중국의 내각제 원칙을 당시 영국의 시대적 요구인 헌정개혁에 적용했다. 그는 ‘신추밀원’으로 불린 원형 내각제를 설계하고 이를 찰스2세에게 권고하여 실현시켰다. 영국에 처음 제한군주정을 가능케 해준 템플과 찰스2세의 이 원형 내각제는 명예혁명과 18·19세기를 거치면서 현대 영국의 의원내각제로 발전하여 영국 특유의 현대적 입헌군주정을 낳았다.

영국 내각제 발전의 두 번째 결정적 단계는 조지1·2세 때(1714-1760)였다. 18세기 영국 국왕의 내각회의 불참과 사후보고 관행이 정착하면서, 내각권이 강화되고 중국의 ‘수보’와 같은 ‘수상’이 출현하여 왕이 정치일선에서 의례적 서명자로 인퇴함으로써 비로소 16세기 명대 가정·융경연간(1521-1572)의 내각제 발전수준에 도달했다. 환언하면, 이때 처음으로 ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다’는 영국의 제한군주제적 불문헌법이 성립했다. 첫 단추가 중국식으로 끼워지자, ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다’는 불문율도 《논어》의 ‘임금은 영유하나 간여하지 않는다’는 ‘무위이치無爲而治’의 ‘유이불여有而不與’ 원칙을 그대로 닮은 것이다. 영국의 내각제는 동시에 의원내각제로 발전하면서 군주정을 완전 제압하여 현대의 민주적 입헌군주제를 낳았다. 이로써 영국의 후발 내각제는 원산지 중국의 오리지널 내각제를 넘어섰다. ‘동서 패치워킹’을 통해 탄생한 ‘모조품’이 자체발전을 통해 ‘진품’을 능가한 것이다.

에임스와 게를라하는 템플과 무관하게 ‘無爲而治’ 또는 ‘有而不與’를 ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다’는 원리로 옮기고 있다. Roger T. Ames, The Art of Rulership: A Study of Ancient Chinese Political Thought (Albany: State University of New York Press, 1994), 29쪽; Hans Christian Gerlach, “Wu-wei(無爲) in Europe - A Study of Eurasian Economic Thought” (2004), 5쪽. (C.Gerlach-alumni@lse.ac.uk. 최종검색일: 2010. 3. 11.), 7쪽 및 34쪽.

그래도 ‘진품’은 어디까지나 ‘중국산’이었다. 지금 세상은 영국이 중국의 내각제에 공감하고 이를 모방한 300여 년 전의 이런 ‘동서 패치워킹’ 사실을 까맣게 잊은 듯하다. 심지어 예리한 석학 다이시조차도 현대 영국 법학자들이 그의 저서를 영국 관습헌법의 일부로 대우하는 그의 명성에 걸맞지 않게, 180년이 흐른 뒤 《추밀원》(1860)에서 찰스2세의 ‘신추밀원’을 ‘철학적 정치가’ 템플의 ‘독창적’ 기획작품으로 착각했다. 20세기 초 동아시아 제국이 유럽제국과 경쟁적으로 영국의 내각제를 도입할 때 이런 사실을 전혀 몰랐듯이, 19세기말·20세기 초 영국인들도 이런 사실을 완전히 망각했고, 이런 망각상태는 지금도 계속되고 있다.

그런데 영국의 이 망각상태는 좀 특이한 데가 있다. 이 ‘영국적 망각’은, 상업사회의 도래와 강화에 호응하여 비로소 창출된 근대적 ‘의회’와 ‘자유’를 까마득히 먼 ‘게르만 숲속’으로부터 유래하는 유구한 관습적 제도로 주장하는 이른바 ‘속류휘그들’의 ‘고대헌법론’과 유사한 ‘관습 이데올로기로’도 포장되어 있기 때문이다. 상술했듯이 1908년 영국헌법론의 대가 메이틀랜드는 18세기 중국적대자 몽테스키외를 호렸고 오늘날도 그레스 등 속류학자들을 호리고 있는 ‘고대헌법론’의 이데올로기적 타성에 젖어 템플이 추밀원을 “그것이 이전에 보유했던 그 지위로 복귀시키는” 계획을 안출했다고 말했다. 또 1912년 템펄레이는 클래런던이 1660년대에 이미 “헌법상 왕은 추밀원의 자문을 준수하도록 구속되어 있다”고 말했다고 오해했다. 영국인들은 그들이 비로소 근대적 필요에 맞춰 만들어나간 ‘의회’를 까마득한 관습의 ‘유구성’으로 둘러쳤듯이, 다시 내각제도 유구성의 후광으로 둘러친 것이다. 그러나 우리는 템플과 찰스2세의 개혁방안을 두고 “하늘에서 떨어져 폐하의 가슴에 들어온 것처럼 보인다”고 말한 당시 대법관 핀치의 경탄을 잊어서는 아니 될 것이다. 찰스2세의 헌정개혁 방안은 영국의 전통에서 발전되어 나온 것도 아니고, 또 템플의 그 독창적인 두뇌 속에서 나온 것도 아니다. 그것은 핀치의 말대로 바로 ‘하늘’에서 떨어진 것이다. 공자숭배자·중국마니아 템플에게 당시 ‘하늘’은 바로 ‘실존하는 유토피아’ 중국이었다.

로크와 흄이 ‘의회’로부터 관습적 유구성의 오로라를 거두고 ‘의회’를 각각 사회계약과 새로운 상업사회의 산물로 입증했듯이, 필자는 영국의 원형 내각제를 영국의 오래된 관습의 산물이 아니라, ‘동아시아의 산물’로 밝히고자 했다. 근대의 모든 제도가 서양에서 우리 쪽으로 들어오기만 한 것이 아니다. 들어오기 이전에 먼저 총포화약·종이·인쇄술·나침반·도자기·수채화·장기·화투·아이스크림 등은 말할 것도 없고, 공자철학과 내각제만이 아니라 자유시장·복지국가·관용사상·신분평등·보통교육·과거제(능력주의 공무담임제)·관료제 등 수많은 문물이 우리 쪽에서 저쪽으로 건너가 서양을 근대화시키고 서양에서 더 정교하게 가공되어 다시 동아시아로 되돌아오는 동서간의 ‘원환적 패치워크’ 관계가 존재했다. 이런 쌍방적 동서 문명교류가 깊이 음미되기만 한다면, 밑도 끝도 없이 거의 종교화된 저 ‘양물숭배’ 풍조는 저절로 시들 것이다. 2030년이면 한·중·일 3국의 GDP 합계가 미국과 EU를 합친 것보다 더 커질 것이라는 백악관보고서가 인터넷에 떠있는 이런 시대에 ‘양물숭배’ 풍조는 이제 좀 시들어야 하는 것 아닌가?★

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